به بهانه بررسي صلاحيت كانديداهاي رياست جمهوري يازدهم/
شورای نگهبان؛ شورايي براي نگهباني از شرع و قانون اساسي
نهاد شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران تجلی‌بخش قانون و از ابتدایی‌ترین نهادهاست؛ اما وجود اين شورا چقدر مهم است؟ چه وظايفي دارد؟ چه كساني عضو آن هستند؟
به گزارش حوزه پارلمان باشگاه خبرنگاران نهاد شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران تجلی‌بخش قانون و از ابتدایی‌ترین نهادهای است؛ اما اين شورا چه وظايفي دارد؟ چه كساني عضو آن هستند؟ و بسياري سوالات ديگر كه به بهانه بررسي صلاحيت‌هاي كانديداهاي رياست جمهوري يازدهم در اين مقاله به آنها پاسخ داده شده است.
واژه دموکراسی واژه‌اي يوناني مركب از دو واژه "دموس" به معنی شهروندان و "کراسی" یا به عبارت درست‌تر "کراتوس" به معنی قدرت و قانون تشکیل شده است.
این عبارت در اصطلاح به معنای مردم‌سالاری و حکومت مردم بر مردم است که البته همانگونه که از نام لغوی آن پیداست مبنای آن بر سه عنصر مردم ، قانون و قدرت سازمان یافته است.
از آنجا که مردم ایران از زمان انقلاب مشروطه در پی این بودند که شرع مقدس اسلام مبنا و منبع قوانین کشورشان باشد لذا به اصرار شهید بزرگوار شیخ فضل‌الله نوری در متمم قانون اساسی مشروطه، بندی اضافه و مقرر شد پنج تن از فقها بر مصوبات مجلس ملی آن زمان نظارت داشته باشند که این مقرره علی‌رغم تصویب، هیچگاه جامه عمل نپوشید.
در جمهوری اسلامی ایران نهاد شورای نگهبان تجلی‌بخش قانون است. این شورا که 26 تیرماه سالروز آغاز فعالیت‌هایش است، از ابتدایی‌ترین نهادهای انقلابی در نظام سیاسی نوبنیاد ایران اسلامی بوده است.
اين نهاد شباهت زيادي با بعضي از نهادهاي حافظ قانون اساسي در تعدادي از كشورها دارد. در قوانين اساسي برخي كشورها نيز نهادهايي به نام "دادگاه قانون اساسي"، "شوراي قانون اساسي"، "ديوان قانون اساسي" و نظاير آن پيش‌بيني شده است كه با وجود برخي تفاوت‌ها، از حيث ساختار و نوع مسئوليت‌ها با يكديگر شباهت‌هاي فراواني دارند.
شورای نگهبان در جمهوری اسلامی ایران را باید در کنار مجلس شورای اسلامی، رکن قوه مقننه دانست كه با هدف حفظ اسلامیت نظام و جلوگیری از نقض قانون اساسی به‌وسیله قوانین عادی تشکیل شده است.
این شورا از دوازده عضو تشکیل شده‌است؛ شش عضو از این دوازده تن فقهایی هستند که با حکم رهبر معظم انقلاب عزل و نصب میشوند و شش عضو دیگر حقوقدانانی هستند که با معرفی رئیس قوه قضاییه و اعلام نظر نمایندگان مجلس شورای اسلامی انتخاب میشوند.
اعضای شورای نگهبان برای مدت 6 سال انتخاب میشوند ولی در نخستین دوره پس از گذشت 3 سال نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می‌‌یابند و اعضای تازه‌‌ای به جای آنها انتخاب میشوند.
مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب 6 نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان.
کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف 10 روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند كه در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
رویه عملی شورای نگهبان بررسی قوانین برمبنای عدم مغایرت آنها با موازین شرع است؛ به این معنا که اصل اولیه بر عدم مغایرت مصوبات مجلس با شرع (و قانون اساسی) است و در مورد هر مصوبه پس از بحث و بررسی، نسبت به "مغایرت" رای گیری به عمل می‌آید.
در مواردی که شورای نگهبان مدت 10 روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی نداند، می‌‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای 10 روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.
شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همهپرسی را بر عهده دارد.
*** اعضاي شوراي نگهبان
شوراي نگهبان داراي تركيب دوگانه‌اي است. اين نهاد، مجموعاً 12 عضو دارد كه براي يك دوره شش‌ساله انتخاب مي‌شوند. نيمي از اعضاي آن فقيه و نيمي ديگر حقوقدان هستند. شرايط و نحوه تعيين فقها و حقوقدانان به شرح زير است:
1ـ1ـ فقهاي شوراي نگهبان
1ـ1ـ1ـ شرايط فقها
در قسمتي از اصل 91 قانون اساسي آمده است:
«... شورايي به نام شوراي نگهبان با تركيب زير تشكيل مي‌گردد:
شش نفر از فقهاي عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسايل روز. انتخاب اين عده با مقام رهبري است...»
به موجب اين اصل، «فقاهت»، «عدالت» و «آگاهي به مقتضيات زمان و مسايل روز»، شرايط عضويت در شوراي نگهبان است.
فقه در لغت به معناي «فهميدن» است و فقيه اصطلاحاً به كسي گفته مي‌شود كه توانايي استنباط و استخراج احكام شرعي از منابع فقهي (كتاب خدا، سنت، عقل و اجماع) را داشته باشد. با توجه به اسلامي‌بودن نظام جمهوري اسلامي و ضرورت انطباق كليه مصوبات با احكام شرعي و نيز مرجعيت فقها در بيان احكام شرعي، شرط فقاهت، منطقي است.
شرط ديگر، «عدالت» است. نوع وظايف شوراي نگهبان و اهميت آن ايجاب مي‌كند كه اعضاي اين نهاد داراي يك وارستگي اخلاقي و تقواي بالايي باشند. عدالت، مخالف فسق است و عادل به كسي گفته مي‌شود كه از هواي نفس خويش پيروي نمي‌كند و در رفتار و گفتار خود مراقبت مي‌كند تا بر خلاف رضايت خداوند اقدام ننمايد. لحاظ نمودن چنين شرطي براي كساني كه قرار است پاسدار دين و نگهبان قانون اساسي باشند، يك ضرورت انكارناپذير است.
سومين شرط، «آگاهي به مقتضيات زمان و مسايل روز» است.
لازمه مصون‌ماندن از كج‌انديشي و انحراف در رأي و نظر، آگاه‌بودن از نيازهاي زمان و مسايل روز است. در روايات ديني ما تأكيد شده است: «كسي كه نسبت به زمان خويش آگاه باشد، مورد هجوم شبهات واقع نمي‌شود.»
وجود اين شرط در فقهاي شوراي نگهبان باعث مي‌شود كه آنها با آشنايي و تسلّط به شرايط زمان و مكان و نيازها و اقتضائات جاري جامعه كنوني، نسبت به بررسي مصوبات مجلس شوراي اسلامي اقدام كنند.
بدين ترتيب، كساني كه از حيث علمي در درجه فقاهت بوده و از مسايل و نيازهاي روز آگاهي داشته و از حيث اخلاقي نيز در مرتبه عدالت قرار دارند، وظيفه صيانت و پاسداري از شرع و قانون اساسي را برعهده دارند.
2ـ1ـ1ـ نحوه تعيين، عزل و استعفاي فقها
به موجب اصل 91 قانون اساسي، انتخاب فقهاي شوراي نگهبان با مقام رهبري است. مقام رهبري، از ميان فقيهان، كساني را كه واجد شايستگي و شرايط لازم براي عضويت در شوراي نگهبان باشند، به اين سِمَت منصوب مي‌كند.
علاوه بر اصل 91، بند (6) اصل 110 نيز «نصب، عزل و قبول استعفاي فقهاي شوراي نگهبان» را جزء وظايف و اختيارات رهبري دانسته است. بدين ترتيب، هرگاه يكي از اعضاي فقيه شوراي نگهبان نتواند وظايف خود را به درستي انجام دهد، مقام رهبري مي‌تواند وي را بر كنار كند. همچنين اگر عضوي از فقها از سِمَت خود استعفا دهد، پذيرش استعفاي وي با مقام رهبري مي‌باشد.
2ـ1ـ حقوقدانان شوراي نگهبان
1ـ2ـ1ـ شرايط حقوقدانان
در بخش ديگري از اصل 91، در مورد شرايط عضويت حقوقدانان در شوراي نگهبان چنين آمده است:
«... شش نفر حقوقدان در رشته‌هاي مختلف حقوقي، از ميان حقوقدانان مسلماني كه به وسيله رئيس قوه قضاييه به مجلس شوراي اسلامي معرفي مي‌شوند و با رأي مجلس انتخاب مي‌گردند.»
در اين عبارت نيز به شرايط نيمي ديگر از اعضاي شوراي نگهبان و نحوه تعيين آنان اشاره شده است و تأكيد دارد كه اين گروه بايد «حقوقدان» باشند. حقوق در يك معنا دانشي است كه قوانين و مقررات موضوعه را تحليل و بررسي مي‌كند به كسي كه از اين دانش برخوردار باشد، حقوقدان گفته مي‌شود.
حقوقدانان شوراي نگهبان بايد مسلمان باشند. اسلام، اعتراف به وحدانيت خدا، رسالت حضرت محمد (ص) و معاد بوده و از لوازم آن ، پايبندي عملي به احكام اسلام است.
2ـ2ـ1ـ نحوه تعيين، عزل و استعفاي حقوقدانان
قانون اساسي در مورد نحوه تعيين حقوقدانان، مراحل زير را پيش‌بيني كرده است:
الف- معرفي از سوي رئيس قوه قضاييه؛ در مرحله اول، رئيس قوه قضاييه تعدادي از حقوقدانان واجد شرايط را به مجلس معرفي خواهد كرد و از آنجا كه قوه قضاييه بيشترين ارتباط و شناخت را نسبت به جامعه حقوقي كشور دارد، از اين‌رو، واگذاري اين مسئوليت به رئيس دستگاه قضايي، منطقي به نظر مي‌رسد.
ب- انتخاب توسط مجلس شوراي اسلامي؛ از متن اصل 91 قانون اساسي در اين مورد چنين بر مي‌آيد كه تعداد حقوقداناني كه رئيس قوه قضاييه به مجلس معرفي مي‌كند، بايد بيش از تعداد افراد مورد نياز باشند. عبارت «از ميان حقوقدانان» و نيز عبارت «انتخاب مي‌شوند»، همين مطلب را مي‌رساند. به عبارت ديگر، اگر تعداد افراد معرفي‌شده برابر با تعداد افراد مورد نياز باشند، ديگر عمل مجلس، انتخاب از ميان اشخاص معرفي شده نخواهد بود. گفتني است قانون اساسي در مورد تعداد افراد معرفي‌شده، عدد خاصي را ذكر نكرده است.
سؤالي كه ممكن است به ذهن خطور كند، اين است كه آيا حقوقدانان شوراي نگهبان نيز قابل عزل هستند؟ در اين صورت كدام مرجع حق عزل آنان را دارد؟ سؤال ديگر ايناست كه آيا حقوقدانان ميتوانند از سِمَت خود استعفا دهند؟ در اين صورت پذيرش استعفاي آنان با كيست؟
هر چند قانون اساسي در بند (6) اصل 110، مسئله عزل و استعفاي فقهاي شوراي نگهبان را مطرح نموده است، ولي در مورد حقوقدانان سكوت كرده است. با اين وجود، ماده 7 آيين‌نامه داخلي شوراي نگهبان صرفاً به موضوع استعفاي اعضاي حقوقدان شوراي نگهبان اشاره و بيان داشته است:
«استعفاي اعضاي شورا بايد كتباً به دبير شورا اعلام شود. دبير شورا استعفانامه را در اولين جلسةه شورا قرائت مي‌كند. چنانچه ظرف يك هفته از تاريخ قرائت، استعفا مسترد نشد، استعفانامةه عضو فقيه به مقام معظم رهبري و استعفانامةه عضو حقوقدان به رؤساي قوة قضاييه و قوة مقننه اعلام مي‌گردد.»
3ـ1ـ مدت عضويت در شوراي نگهبان
براساس اصل 92 قانون اساسي، اعضاي شوراي نگهبان براي مدت شش سال انتخاب مي‌شوند؛ در حاليكه دوره نمايندگي مجلس شوراي اسلامي چهارساله است. اين تدبير موجب شده است كه در هر دوره جديد قانونگذاري مجلس، شورايي با سابقه و با تجربهاي كافي در كنار آن، به انجام وظيفه مشغول باشد. علاوه بر آن، با توجه به اينكه بعد از گذران يك دوره دوازده ساله كه كشور سه مجلس قانونگذاري و دو شوراي نگهبان را تجربه خواهد كرد و دوران انجام وظيفه هر دو همزمان به پايان خواهد رسيد، باز هم تمهيداتي در قانون اساسي انديشيده شده تا تجربه و سابقه بر نوگرايي ترجيح داده شده است.
نخست آنكه نصف اعضاي حقوقدان و فقيه شوراي نگهبان در اولين دوره، پس از سپري‌شدن سه سال، به قيد قرعه تعويض خواهند شد. به اين ترتيب، اعضاي جديد، از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند كرد. ذيل اصل 92 قانون اساسي در اين خصوص مقرر مي‌دارد:
«... ولي در نخستين دوره پس از گذشتن سه سال، نيمي از اعضاي هر گروه به قيد قرعه تغيير مييابند و اعضاي تازهاي به جاي آنها انتخاب مي‌شوند».
دوم آنكه حضور اعضاي سابق در شوراي جديد مجاز است.
آيين‌نامه داخلي شوراي نگهبان براي جلوگيري از فترت در كار شوراي نگهبان در ماده 6 مقرر مي‌دارد:
«دبير شورا 40 روز قبل از پايان مدت عضويت اعضايي كه عضويتشان در شرف انقضا است، طي نامه‌اي مراتب را در مورد فقها به مقام معظم رهبري و در مورد حقوقدانان به رئيس قوة قضاييه اعلام مي‌نمايد.»
*** وظایف شورای نگهبان
از ميان مجموعه وظايف شوراي نگهبان، سه مورد «نظارت بر قانونگذاري»، «تفسير قانون اساسي» و «نظارت بر انتخابات» داراي اهميت بسياري هستند و مباحث زيادي نيز در خصوص هر كدام وجود دارد. نخست، اين سه وظيفه مهم شوراي نگهبان را مورد مطالعه قرار مي‌دهيم و در پايان، فهرستي از ساير وظايف شورا ارائه مي‌شود:
1ـ نظارت بر قانونگذاري
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نظارت بر قوانين و مصوبات را بر عهده شوراي نگهبان قرار داده است.
فلسفه نظارت بر قوانين و مصوبات در دو مسئله پاسداري از «شريعت» و «قانون اساسي» نهفته است.
ـ1ـ اقسام نظارت
قانون اساسي، دو نوع نظارت را براي شوراي نگهبان برشمرده است. يك نوع، نظارت بر قوانين و مصوبات از لحاظ عدم مغايرت آن با قانون اساسي است . نوع ديگر، نظارت بر قوانين و مقررات از لحاظ عدم مغايرت آن با احكام شرعي است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانوني» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعي» تعبير مي‌شود:
1ـ3ـ1ـ نظارت قانوني
اصل برتري قانون اساسي، ايجاب مي‌كند كه كليه قوانين و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هيچ يك از اصول آن تعارضي نداشته‌باشند. قانونگذار عادي، موظف است در چارچوب قانون اساسي، قانونگذاري كند و به حريم آن تعدّي نكند. يكي از وظايف شوراي نگهبان، اين است كه بر مصوبات مقنن نظارت كند و با بررسي دقيق، نسبت به عدم مغايرت آن با اصول قانون اساسي، اطمينان حاصل كند. اين مسئله در اصول متعددي از قانون اساسي؛ همچون اصول 71، 72، 91، 94 و 96 ذكر شده است. به عنوان نمونه، اصل 71 ذكر مي‌شود:
«مجلس شوراي اسلامي در عموم مسايل، در حدود مقرر در قانون اساسي مي‌تواند قانون وضع كند.»
2ـ3ـ1ـ نظارت شرعي
در جمهوري اسلامي ايران، احكام اسلام، حاكم است و قانونگذاري بايستي در چارچوب اين احكام صورت گيرد. اصل 4 قانون اساسي از ضرورت انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرعي سخن گفته است و مرجع تشخيص آن را نيز فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل 96 آمده است:
«تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احكام اسلام با اكثريت فقهاي شوراي نگهبان است.»
بنابراين به مجلس شوراي اسلامي يا هيچ نهاد تصميمگيرنده ديگري اجازه داده نشده است كه بر خلاف احكام شرعي، مصوبه‌اي داشته باشند.
4ـ1ـ كيفيت نظارت
در سطور گذشته بيان شد كه نظارت بر مصوبات قوه مقننه از وظايف شوراي نگهبان است. آنچه شايسته بررسي است، اين است كه اين شورا چگونه بر قانونگذاري نظارت مي‌كند؟
در مورد كيفيت اعمال نظارت، اصول 94 تا 97 تشريفاتي را معين كرده است كه در زير بيان مي‌شود.
1ـ4ـ1ـ ارسال مصوبات مجلس به شوراي نگهبان
بر خلاف برخي از كشورها كه در صورت درخواست بعضي از مقامات يا شكايت بعضي افراد، مرجع صلاحيت‌دار (شوراي قانون اساسي، دادگاه قانون اساسي يا محاكم دادگستري) وارد رسيدگي مي‌شود و انطباق يا عدم انطباق قانون عادي را با قانون اساسي اعلام مي‌دارد ولي طبق قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كليه مصوبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسي و نظر خود را اعلام دارد و هيچ مصوبه‌اي بدون ارسال به شوراي نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغايرت آن با قانون اساسي و موازين شرع عنوان «قانون» پيدا نمي‌كند. قانون اساسي در اصل 94 لازم دانسته است كه تمام مصوبات مجلس شوراي اسلامي جهت بررسي به شوراي نگهبان ارسال شود. اين اصل مي‌گويد:
«كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديدنظر به مجلس بازگرداند. در غير اين صورت، مصوبه قابل اجرا است.»
قانون اساسي با به كار بردن تعبيرِ «كليه مصوبات»، بر عموميت اصل نظارتي شوراي نگهبان تأكيد كرده است. مصوبات مجلس شوراي اسلامي انواعي دارد: مصوبات دايمي، مصوبات آزمايشي، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامهها و موافقتنامههاي بينالمللي و...؛ تمامي اين مصوبات، بايد جهت انطباق با قانون اساسي و موازين شرعي به شوراي نگهبان ارسال شود.
دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شوراي نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارتاند از: «تصويب اعتبارنامه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شوراي نگهبان». (اصل93)
لازم به ذكر است مجلس شوراي اسلامي علاوه بر قانونگذاري، اقدامات ديگري نيز انجام مي‌دهد كه در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأي اعتماد يا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هيئت رئيسه مجلس و مانند آن. پرسش اين است كه آيا اصل نظارتي شوراي نگهبان شامل اين موارد هم مي‌شود؟ در اين باره مي‌توان «مصوباتِ» مجلس را از «تصميمات» آن تفكيك كرد و تصميمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردي مثل رأي اعتماد به وزرا يا انتخاب حقوقدانان يا انتخاب هيئت رئيسه، تصميمگيري است نه تصويب و قانونگذاري. به همين دليل از اصل نظارت استثنا مي‌شود.
2ـ4ـ1ـ مهلت اظهار نظر شوراي نگهبان
همانطور كه اشاره شد، مصوبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود. شوراي نگهبان در اظهارنظر، از محدوديت زماني برخوردار است. اصل 94 مقرر داشته است كه شوراي نگهبان بايد حداكثر ظرف مدت 10 روز از تاريخ وصول، آن را بررسي نمايد و اگر مغايرتي با قانون اساسي يا احكام شرعي در آن مشاهده كرد، جهت تجديد نظر به مجلس گزارش كند.
لازم نيست كه شوراي نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسي را اعلام نمايد، بلكه مكلف است كه اگر مغايرتي مشاهده كرد، آن را اعلام نمايد. شايان ذكر است كه قانون اساسي، سكوت و عدم اظهار نظر شوراي نگهبان در طول 10 روز را به منزله تأييد آن تلقي كرده است و اين امر براي پيشگيري از تعلّل و مسامحه احتمالي شوراي نگهبان در اظهار نظر است كه به تعطيلي در امر قانونگذاري منتهي مي‌شود.
ممكن است به دليل تراكم كار يا حجم بالاي مصوبات مجلس، شوراي نگهبان قادر نباشد ظرف 10 روز مصوبه را بررسي كند و مهلت بيشتري لازم داشته باشد؛ در اين صورت، مي‌تواند حداكثر ده روز ديگر مهلت بخواهد كه اصطلاحاً به آن «استمهال» گفته مي‌شود. اصل 95 قانون اساسي در اين خصوص مي‌گويد:
«در مواردي كه شوراي نگبهان مدت 10 روز را براي رسيدگي و اظهارنظر نهايي كافي نداند، مي‌تواند از مجلس شوراي اسلامي حداكثر براي 10 روز ديگر با ذكر دليل، خواستار تمديد وقت شود.»
بدين ترتيب، هرگاه شوراي نگهبان پس از ده روز يا در صورت استمهال پس از بيست روز راجع به مصوبه‌اي اظهار نظر نكرده باشد، اين مصوبه قابل اجرا تلقّي خواهد شد.
3ـ4ـ1ـ معيار تأييد مصوبات توسط شوراي نگهبان
يكي از سؤالاتي كه در مورد نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مصوبات قابل طرح است، اين است كه آيا مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد مطابق و موافق با احكام شرع باشد يا صرف عدم مغايرت كافي است؟ تفاوت آن دو و ثمره بحثِ انطباق يا عدم مغايرت براي نمونه ممكن است در مواردي ظاهر شود كه مصوبه مجلس، فاقد سابقه در كتاب و سنّت و احكام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احكام شرع را لازم بدانيم، در اين صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زيرا قطعاً منطبق با احكام شرع نيست. امّا اگر عدم مغايرت مصوبات مجلس با احكام شرع را كافي بدانيم، ممكن است مصوبات فوق تأييد شود. در فرض اخير، شوراي نگهبان در مقام اظهارنظر، اختيارات وسيعتري دارد.
اين شبهه از آنجا ناشي شده است كه تعبيرات قانون اساسي در اين خصوص، مختلف است. در بعضي موارد از انطباق سخن به ميان آورده و در اصول ديگر مسئله عدم مغايرت را مطرح كرده است. در اصل 4 مي‌گويد: «كليه قوانين و مقررات ... بايد براساس موازين اسلامي باشد ....» و در اصل 94 نيز آمده است: «... شوراي نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد ...». امّا در اصول متعددي عدم مغايرت را ملاك قرار داده است. به عنوان مثال اصل 72 مي‌گويد: «مجلس شوراي اسلامي نميتواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد ...» و در اصول 85 ، 91 و 96 نيز مشابه تعبير فوق آمده است. اين تعبيرات متفاوت موجب شده است كه بعضي از صاحب‌نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با يكديگر بدانند. به نظر مي‌رسد، هيچ تناقض يا تعارضي بين اصول فوق وجود ندارد و تعبير مطابقت و عدم مغايرت مكمل يكديگرند. توضيح مطلب اين است كه موازين اسلام با احكام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احكام اسلام همان مقرارتي است كه در كتاب و سنّت آمده و به طور جزئي و معين حكم هر چيز مشخص شده است. در مقابل، موازين اسلام به اصول كلّي گفته مي‌شود كه در تمام احكام اسلام رعايت مي‌گردد؛ اصولي چون عدالت، احسان، انصاف، كرامت انسان، نفي ستمگري و ستمكشي، حفظ و تقويت نظام اسلامي و استقلال آن، رفع فقر و اموراتي از اين قبيل. قانونگذار در نظام اسلامي بايد در انديشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق بايد به منزله روحي در پيكر تك‌تك احكام شرعي وجود داشته باشد.
به نظر مي‌رسد كه تدوينكنندگان قانون اساسي به تفاوت بين دو واژگان فوق توجه داشتهاند، لذا در مورد موازين اسلام، همه‌جا از كلمه «انطباق» استفاده كرده‌اند و در مورد احكام اسلام، لفظ «عدم مغايرت» را بهكار بردهاند؛ در نتيجه، مصوبات مجلس بايد «منطبق با موازين اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغاير احكام اسلام» نيز نباشد.
ـ1ـ دامنه شمول نظارت
ترديدي نيست كه در نظام جمهوري اسلامي، بايستي تمامي قوانين و مقررات منطبق بر قانون اساسي و شرع مقدس باشد و به تعبيري دقيقتر، مغاير با اصول قانون اساسي و احكام شرعي نباشد. در اصل 4 قانون اساسي به صراحت آمده است:
«كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد ...».
اين عبارت با تعميمي كه در آن به كار رفته است، دامنه وسيعي دارد و هيچ قانون يا مقررهاي از عموم آن خارج نميباشد . بنابراين، اصل مغاير نبودن قوانين و مقررات با احكام شرعي، يك اصل غير قابل تشكيك است. اگرچه در اصل 4، مسئله انطباق قوانين و مقررات با قانون اساسي ذكر نشده است، ولي از اصول ديگر قانون اساسي اين مسئله نيز روشن مي‌شود؛ زيرا علاوه بر اصل 4، اصول ديگري از قانون اساسي بر اين اصل دلالت نموده است; مانند اصل 72 (مصوبات مجلس شوراي اسلامي)، اصل 85 (مصوبات قوه مجريه)، اصل 105 (مصوبات شوراها). از اين اصول استفاده مي‌شود كه هر مصوبه‌اي، از هر مرجعي در نظام جمهوري اسلامي، در صورتي معتبر بوده و قابل اجرا است كه مغاير با قانون اساسي و شريعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت ديگر، اصل عدم مغايرت قوانين و مقررات با قانون اساسي و احكام شرعي، عام بوده و استثنا ناپذير است.
سؤالي كه در اين خصوص به ذهن متبادر مي‌شود، اين است كه آيا نظارت بر تمام قوانين و مقررات با شوراي نگهبان است؟ به بيان ديگر، آيا اصل نظارت شوراي نگهبان عام بوده و شامل كليه قوانين و مقررات مي‌شود يا منحصر به مصوبات مجلس شوراي اسلامي است؟ براي پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانين را به طور جداگانه مورد بررسي قرار دهيم:
1ـ5ـ1ـ مصوبات قوه مجريه
مطابق اصل 85 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند تصويب دايمي اساسنامه سازمانها، شركتها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را به دولت واگذار نمايد. در همين اصل، تأكيد شده است كه «در اين صورت، مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و ششم با شوراي نگهبان است».
بنابراين، در شمول اصل نظارت شوراي نگهبان بر اين نوع از مصوبات قوه مجريه نيز ترديدي وجود ندارد .
علاوه بر اين، دولت براي اجراي قوانين، اقدام به وضع آيين‌نامه و تصويبنامه يا صدور بخشنامه مي‌كند كه به صراحت اصل 138، اين مقررات نيز نبايد با متن و روح قوانين كشور مخالف باشد. كنترل اين سه قسم از مقررات بر عهده چه كسي است؟ ذيل اصل 138، براي رئيس مجلس شوراي اسلامي نوعي حق نظارت بر اين قِسم از مقررات پيش‌بيني كرده است. در اين اصل آمده است: «... به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد تا در صورتي‌كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل، براي تجديدنظر به هيئت وزيران بفرستد». با اين وجود، در همين اصل، نظارت شرعي بر اين قِسم مقررات مسكوت مانده است. به نظر مي‌رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسي كه تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرع را بر عهده فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است، نظارت شرعي بر اين مقررات نيز بر عهده شوراي نگهبان است.
در اصل 170، ابطال مقررات مغاير با شرع، به ديوان عدالت اداري سپرده شده است، لكن بايد توجه داشت كه «ابطالِ» مقررات مغاير با شرع، با «تشخيص» مقررات مغاير با شرع متفاوت است. به همين دليل، ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385، مقرر داشته است كه ديوان در مورد مغايرت يا عدم مغايرت مقررات دولتي با احكام شرعي، بايد از شوراي نگهبان استعلام نمايد. بنابراين، تشخيص مغايرت با شوراي نگهبان و ابطال مقررات مغاير، با ديوان عدالت است.
2ـ5ـ1ـ مصوبات شوراها
مطابق اصول 100، 101، 102 و 103 قانون اساسي، شوراها از مراكز تصميمگيري در نظام جمهوري اسلامي محسوب مي‌شوند. به‌موجب اصل 105، مصوبات شوراها نبايد مغاير با موازين اسلامي و قوانين كشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعي است؟ در قانون اساسي نصّي در اين خصوص مشاهده نمي‌شود. به نظر مي‌رسد كه مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شوراي نگهبان است؛ زيرا اصل 4 قانون اساسي، تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين اسلام را به شوراي نگهبان موكول كرده است. بي‌گمان، مصوبات شوراها نيز جزئي از مقررات كشور محسوب مي‌گردد. بنابراين، از اصل 4 فهميده مي‌شود كه نظارت شرعي بر مصوبات شوراها، با شوراي نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي فهميده مي‌شود كه نظارت شرعي و قانوني بر مصوبات شوراها، با شوراي نگهبان است.
3ـ5ـ1ـ قوانين پيش از انقلاب
بخشي از قوانين موجود در نظام حقوقي ايران، مصوب پيش از انقلاب است. حال سؤال اين است كه آيا شوراي نگهبان مي‌تواند اين قبيل قوانين را نيز مورد بررسي شرعي و قانوني قرار دهد؟ عدهاي از حقوقدانان، در اين مسئله ترديد كرده‌اند. ترديد آنان، ناشي از فقدان يك نصّ قانوني است. در قانون اساسي تكليف اين موضوع روشن نشده است . با اين وجود، اصل نظارت شامل قوانين پيش از انقلاب نيز خواهد شد؛ زيرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانين پيش از انقلاب، منتفي نيست. از سوي ديگر، با توجه به اصل 4 قانون اساسي، قوانين غير منطبق با موازين شرعي در جمهوري اسلامي ايران اعتباري ندارد. با توجه به اينكه هيچ مرجع ديگري غير از شوراي نگهبان براي تطبيق قوانين با شرع در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران وجود ندارد، بنابراين، اصل نظارت شرعي شوراي نگهبان شامل قوانين پيش از انقلاب نيز خواهد شد. شوراي نگهبان در يك نظريه تفسيري، خود را براي بررسي قوانين پيش از انقلاب ، صالح دانسته و در پاسخ به استفساريه شوراي عالي قضايي مقرر داشته است:
«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسي اين است كه به طور اطلاق، كليه قوانين و مقررات در تمام زمينهها بايد مطابق با موازين اسلام باشد و تشخيص اين امر به عهده فقهاي شوراي نگهبان است ...
*** تفسير قانون اساسي
يكي ديگر از وظايف شوراي نگهبان تفسير قانون اساسي است. تفسير در لغت به معناي «پرده‌برداري و كشف مُراد از لفظ مشكل»، «اظهار معناي معقول از يك كلام يا كلمه» و ... آمده است. بنابراين، تفسير، پرده برداشتن از غوامض و مشكلات يك لفظ يا يك جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.
به تعبير ديگر، «تعيين معني درست و گستره قاعده حقوقي را تفسير آن قاعده مي‌گويند.»
در بيان ديگري از معناي حقوقي تفسير مي‌توان گفت: «تفسير عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانونگذار». براي اين‌كار، مفسّر از اصول منطقي، مقررات و قواعد ادبي، سوابق تاريخي و نيز مذاكرات قانونگذار استفاده مي‌كند. شوراي نگهبان نيز در يكي از نظريات خود تفسير را تعريف كرده است. تعريف تفسير از نظر شوراي نگهبان چنين است:
«مقصود از تفسير، بيان مراد مقنّن است؛ بنابراين تضييق و توسعة قانون در مواردي كه رفع ابهام قانون نيست، تفسير تلقي نمي‌شود.»
*** نظارت بر انتخابات
سومين وظيفهاي كه براي شوراي نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات مي‌باشد. در مورد نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمي وجود دارد كه در اين قسمت بررسي مي‌شود.
1ـ3ـ مفهوم نظارت و اركان آن
«نظارت» در لغت به معناي «مراقبت‌كردن» و «تحت نظر گرفتن» است. در لغتنامه‌ها تعابير متنوعي براي بيان مفهوم اين واژه ديده مي‌شود كه همگي به معاني ذكر شده بر مي‌گردند.در معناي لغوي اين كلمه ابهامي وجود ندارد، اما در مورد تعريف اصطلاحي آن، عالمان هر علم، تعريفي متناسب با همان علم بيان كرده‌اند. از نظر حقوقي، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملياتي است كه نهاد ناظر انجام مي‌دهد تا از اجراي دقيق و صحيح قانون و سلامت انتخابات اطمينان حاصل نمايد.
براي نظارت، اركان يا عناصري قابل تصور است. اين اركان كه همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت‌كننده»، «نظارت‌شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شوراي نگهبان بر برگزاري انتخابات نظارت مي‌كند»، شوراي نگهبان ركنِ ناظر است؛ نظارت‌شونده در اين مورد، مجري انتخابات (يعني وزارت كشور) است و موضوع نظارت، برگزاري انتخابات مي‌باشد.
2ـ3ـ ضرورت نظارت بر انتخابات
فلسفه نظارت بر انتخابات، پيشگيري از رقابت ناسالم بين داوطلبان و نيز جلوگيري از تخلفات و خطاهاي برگزاركننده انتخابات و صيانت از آراي مردم است. هر جا كه تخلّف، تقلّب و خطاي مجري قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نيز موضوعيت پيدا مي‌كند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصي به عنوان «متولّي»، عهده‌دار وظيفة نگهداري از موقوفه است. شخص ديگري نيز به عنوان «ناظر» تعيين مي‌شود تا بر كار متولّي نظارت كند. در مورد وصيت نيز چنين است. وصيت‌كننده براي حصول اطمينان از اجراي صحيح و دقيق وصيت‌نامه، يك نفر را به عنوان ناظر تعيين مي‌كند.
در حقوق عمومي نيز مسئله نظارت اهميت زيادي دارد. قانون اساسي براي قواي سه‌گانه كشور نظارت لازم را پيش‌بيني كرده است؛ مجلس شوراي اسلامي از طريق ديوان محاسبات بر قواي ديگر نظارت مالي مي‌كند.قوه قضاييه نيز از طريق سازمان بازرسي كل كشور بر قواي ديگر نظارت مي‌كند. با وجود اين كه وظايف هر يك از قواي سه‌گانه در قانون به روشني بيان شده است، لكن اين مسئله، اهميت نظارت را بر اقدامات آنان منتفي نساخته است و قانون براي ايجاد تعادل و موازنه در قدرت و پيشگيري از سوء‌استفاده يا خطاهاي احتمالي، نظارت را مطرح نموده است. اين در حالي است كه قواي سه‌گانه كشور مستقل از يكديگر هستند. نفي نظارت بر اجراي قانون، به معناي نفي احتمال تخلف، تقلب و خطاي در اجرا است. آيا هيچ فرد عاقلي مي‌تواند احتمال اين امور را نفي نمايد؟
*** ساير وظايف شوراي نگهبان
در قسمت قبل سه مورد از مهمترين وظايف شوراي نگهبان مورد بررسي قرار گرفت. در اين بخش، جهت تكميل مباحث، اشاره‌اي گذرا به ساير وظايف شوراي نگهبان خواهيم داشت.
1ـ4ـ حضور در مراسم تحليف رييس جمهور
رئيس جمهور منتخب مردم بايد در آغاز مسئوليت خود سوگندنامه مخصوصي را قرائت نمايد. بر اساس اصل 121 قانون اساسي، حضور اعضاي شوراي نگهبان در مراسم تحليف رئيس جمهور لازم است. در قسمتي از اصل فوق آمده است:
«رييس جمهور در مجلس شوراي اسلامي در جلسه‌اي كه با حضور رييس قوه قضاييه و اعضاي شوراي نگهبان تشكيل مي‌شود به ترتيب زير سوگند ياد مي‌كند و سوگندنامه را امضا مي‌نمايد ...»
همانگونه كه پيش‌تر گفته شد، حضور الزامي اعضاي شوراي نگهبان در اين مراسم، حضوري صرفاً تشريفاتي است.
2ـ4ـ حضور در مجلس شوراي اسلامي
به طور معمول، مصوبات مجلس شوراي اسلامي به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود و شورا نيز ظرف ده يا عندالاقتضاء بيست روز آن را مورد بررسي قرار داده و نظر خود را درباره آن اعلام مي‌نمايد. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي موارد فوري، ترتيب ديگري را پيش‌بيني نموده است و آن اين است كه اعضاي شوراي نگهبان بايد در اين گونه موارد در مجلس حاضر شده و نظر خود را در همان جلسه اعلام نمايند. در اصل 97 آمده است:
«اعضاي شوراي نگهبان به منظور تسريع در كار ميتوانند هنگام مذاكره دربارة لايحه يا طرح قانوني در مجلس حاضر شوند و مذاكرات را استماع كنند. اما وقتي طرح يا لايحهاي فوري در دستور كار مجلس قرار گيرد، اعضاي شوراي نگهبان بايد در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمايند».
حضور شوراي نگهبان در جلسات غيرعلني مجلس شوراي اسلامي نيز لازم است. بر اساس اصل 69 قانون اساسي، جلسات مجلس شوراي اسلامي علني است و گزارش كامل آن نيز از طريق راديو و روزنامه رسمي براي اطلاع عموم منتشر مي‌شود، ولي در موارد اضطراري، و در صورتي كه امنيت كشور ايجاب كند، به تقاضاي رييس جمهور يا يكي از وزرا يا 10 نفر از نمايندگان مجلس، جلسه غيرعلني تشكيل مي‌شود. حضور شوراي نگهبان در جلسات غير علني مجلس ضروري است. در قسمتي از اصل 69 قانون اساسي آمده است:
«... مصوبات جلسه غير علني در صورتي معتبر است كه با حضور شوراي نگهبان به تصويب سه چهارم مجموع نمايندگان برسد. گزارش و مصوبات اين جلسات بايد پس از بر طرف شدن شرايط اضطراري براي اطلاع عموم منتشر گردد».
3ـ4ـ حضور در شوراي بازنگري قانون اساسي
قانون اساسي در مقايسه با قوانين عادي از ثبات بيشتري برخوردار است. با وجود اين، قانون اساسي نيز ممكن است مورد تجديد نظر و بازنگري قرار گيرد؛ همانطور كه قانون اساسي مصوب سال 1358، پس از 10 سال در سال 1368 مورد بازنگري قرار گرفت. گفتني است كه بازنگري در قانون اساسي تنها در موارد ضروري، مجاز است كه در اين صورت، مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام، طي حكمي خطاب به رييس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي پيشنهاد مي‌نمايد. قانون اساسي تركيب اعضاي شوراي بازنگري را نيز مشخص كرده است. در قسمتي از آخرين اصل قانون اساسي (اصل 177) آمده است:
«... مقام رهبري ... موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي با تركيب زير پيشنهاد مي‌نمايد:
1ـ اعضاي شوراي نگهبان؛ 2ـ رؤساي قواي سه‌گانه؛ 3ـ اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام؛ 4ـ پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري؛ 5ـ 10 نفر به انتخاب مقام رهبري؛ 6ـ سه نفر از هيئت وزيران؛ 7ـ سه نفر از قوه قضاييه؛ 8ـ ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي؛ 9ـ سه نفر از دانشگاهيان...».
چنانكه ملاحظه مي‌شود كليه اعضاي شوراي نگهبان از اعضاي تشكيل‌دهنده شوراي بازنگري قانون اساسي مي‌باشند كه بايد با حضور در جلسات اين شورا، نسبت به بررسي موارد ارجاعي جهت اصلاح يا تتميم قانون اساسي اقدام كنند.
4ـ4ـ حضور در شوراي موقّت رهبري
در نظام جمهوري اسلامي ايران، رهبري و ولايت امر بر عهده فقيه واجد شرايط است. شرايط رهبر و نحوه تعيين وي در قانون اساسي بيان شده است. هر گاه رهبر از انجام وظايف قانوني خود ناتوان شود، يا شرايط قانوني را از دست دهد، يا معلوم شود از ابتدا فاقد بعضي از شرايط بوده است، از مقام خود بر كنار مي‌شود. در اين گونه موارد و نيز در صورت فوت يا كنارهگيري رهبر، تا انتخاب رهبر جديد توسط مجلس خبرگان رهبري، شوراي رهبري وظايف رهبري را بر عهده خواهد داشت. در شوراي رهبري، يكي از فقهاي شوراي نگهبان حضور خواهد داشت. در صورتي كه مقام رهبري بر اثر بيماري يا حادثه ديگري موقتاً از انجام وظايف رهبري ناتوان شود، در اين مدت نيز شوراي رهبري وظايف او را عهده‌دار خواهد بود. در قسمتي از اصل 111 قانون اساسي آمده است:
«... تا هنگام معرفي رهبر، شورايي مركب از رييس جمهور، رييس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام، همه وظايف رهبري را به طور موقت به عهده مي‌گيرد ...».
5ـ4ـ تهيه اولين قانون مجلس خبرگان رهبري
يكي از نهادهاي مهم در نظام جمهوري اسلامي ايران، مجلس خبرگان رهبري است كه وظيفه‌اش تعيين رهبر و نظارت بر كارهاي وي مي‌باشد. اين نهاد، قانون و آيين‌نامه مخصوصي دارد كه انجام هر گونه تغيير و اصلاح در آن، در صلاحيت خود آنان است. روشن است كه تا پيش از تشكيل اولين مجلس خبرگان، قانون و آيين‌نامه اين نهاد را بايد نهاد ديگري تهيه مي‌كرد. قانون اساسي اين وظيفه را بر عهده فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. در اصل 108 قانون اساسي آمده است:
«قانون مربوط به تعداد و شرايط خبرگان، كيفيت انتخاب آنها و آيين‌نامه داخلي جلسات آنان براي نخستين دوره بايد به وسيله فقهاي اولين شوراي نگهبان تهيه و با اكثريت آراء آنان تصويب شود و به تصويب نهايي رهبر انقلاب برسد. از آن پس هر گونه تغيير و تجديدنظر در اين قانون و تصويب ساير مقررات مربوط به وظايف خبرگان در صلاحيت خود آنان است».
6ـ4ـ عضويت در مجمع تشخيص مصلحت نظام
در جمهوري اسلامي ايران، براي داوري بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان و نيز براي ارائه نظرات مشورتي به مقام رهبري در خصوص تعيين سياست‌هاي كلّي نظام و حلّ معضلات نظام (بند 1 و 8 اصل 110)، مرجعي خاص پيش‌بيني شده است كه «مجمع تشخيص مصلحت نظام» نام دارد. اين نهاد توسط امام خميني (ره) ايجاد شد و در بازنگري سال 1368، در قانون اساسي نيز ذكر گرديد. انتخاب اعضاي مجمع تشخيص مصلحت با مقام رهبري است. در اصل 112 قانون اساسي آمده است:
«مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شوراي نگهبان را تأمين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي دهد و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است به دستور رهبري تشكيل مي‌شود. اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين مي‌نمايد. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تأييد مقام رهبري خواهد رسيد.»
از بدو تأسيس مجمع تشخيص مصلحت تاكنون، در ميان اعضاي مجمع، همواره تعدادي از اعضاي شوراي نگهبان نيز توسط مقام رهبري معرفي و تعيين شده‌اند.
هم اينك نيز كليه فقهاي شوراي نگهبان؛ از جمله اعضايِ ثابتِ حقوقي اين مجمع مي‌باشند.
7-4- تاييد توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامي:
طبق اصل 68 قانون اساسي "در زمان جنگ و اشغال نظامي كشور به پيشنهاد رئيس جمهور و تصويب سه‌چهارم مجموع نمايندگان و تاييد شوراي نگهبان، انتخابات نقاط اشغال‌شده يا تمامي مملكت براي مدت معيني متوقف مي‌شود و در صورت عدم تشكيل مجلس جديد، مجلس قديم همچنان به كار خود ادامه خواهد داد."
8-4- اظهار نظر در خصوص مغايرت يا عدم مغايرت اساسنامه‌هاي سازمان ها و شركتهاي دولتي موضوع اصل 85 قانون اساسي با موازين شرع و قانون اساسي :
چنانچه به موجب اصل 85 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي اجازه تصويب اساسنامه سازمانها،شركتها و مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را به دولت واگذار نمايد اساسنامه‌هاي مذكور از جنبه عدم مغايرت با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و قانون اساسي مي‌بايست به ترتيب مذكور در اصل 98 قانون اساسي مورد بررسي توسط شوراي نگهبان قرار گيرند كه نظر شوراي نگهبان در اين خصوص قطعي و لازم‌الاتباع مي‌باشد.
*** ادوار شورای نگهبان از بدو تاسیس تاکنون
* دوره اول (۲۶/۴/۱۳۵۹ تا ۲۶/۴/۱۳۶۵)
فقهای دوره اول شورای نگهبان در اول اسفندماه سال ۱۳۵۸ توسط بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران امام خمینی(ره) انتخاب و فعالیت آنها از تاریخ ۲۶/۴/۱۳۵۹ آغاز شد که عبارت بودند از:
* فقها
1. عبدالرحیم ربانی شیرازی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۱ – شیراز- در هنگام عضویت ۵۷ ساله بود)-> محمدرضا مهدوی کنی ۲۱/۱۲/۱۳۶۰ -> محمد مومن سه سال دوم.
2. لطف‌الله صافی گلپایگانی(تاریخ و محل تولد: ۱۲۹۷ – گلپایگان در هنگام عضویت ۶۱ ساله بود)
3. محمدرضا مهدوی کنی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۱۰ – تهران در هنگام عضویت ۴۷ ساله بود)-> ابوالقاسم خزعلی ۱۲/۹/۱۳۵۹.
4. غلامرضا رضوانی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۹ – خمین در هنگام عضویت ۴۹ ساله بود)-> محمد محمدی گیلانی سه سال دوم.
5. احمد جنتی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۵ – اصفهان در هنگام عضویت ۵۳ ساله بودند.
6. یوسف صانعی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۱۶ – اصفهان در هنگام عضویت ۴۲ ساله بود) -> محمدمهدی ربانی املشی ۲۸/۱۰/۱۳۶۱ -> محمد امامی کاشانی سه سال دوم.
* حقوقدانان
1. دکتر محمد صالحی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۱۱ – قم در هنگام عضویت ۴۷ ساله بود.
2. دکتر گودرز افتخار جهرمی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۲۲ – جهرم در هنگام عضویت ۳۶ ساله بود.
3. دکتر محسن هادوی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۷ –تهران در هنگام عضویت ۵۱ ساله بود.
4. مهدی هادوی، تاریخ عضویت: اول، سوابق: دادستان کل انقلاب و رئیس دادگاه انتظامی قضات.
5. دکتر علی آراد، تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۶ – آذرشهر در هنگام عضویت ۵۲ ساله بود.
6. دکتر حسین مهرپور محمدآبادی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۳۲ –یزد در هنگام عضویت ۲۶ ساله بود.
** دوره دوم (۲۶/۴/۶۵ تا ۲۶/۴/۷۱)
* فقها
۱- محمد محمدی گیلانی (دبیر)
۲- محمد امامی کاشانی
۳- محمد مؤمن قمی
۴- لطف‌الله صافی گلپایگانی -> محمد یزدی ۴/۴/۱۳۶۷
۵- ابوالقاسم خزعلی
۶- احمد جنتی
*حقوقدانان
۱- گودرز افتخار جهرمی: عضو حقوقدان
دوره سوم، سه ساله اول (۲۶/۴/۷۱ تا ۲۶/۴/۷۷)
۱- احمد جنتی (دبیر)
۲- محمد امامی کاشانی
۳- محمد مؤمن قمی
۴- غلامرضا رضوانی
۵- ابوالقاسم خزعلی
۶- محمد محمدی گیلانی -> هاشمی شاهرودی ۳۰/۱۱/۱۳۷۳
** دوره چهارم (۲۶/۴/۷۷ تا ۲۶/۴/۸۳)
۱- احمد جنتی
۲- ايت‌الله محمد امامی کاشانی -> رضا استادی ۱۲/۵/۱۳۷۸
۳- محمد مؤمن قمی
۴- مرحوم غلامرضا رضوانی
۵- ابوالقاسم خزعلی -> حسن طاهری خرم‌آبادی ۱۲/۵/۱۳۷۸
۶- سید محمود هاشمی شاهرودی -> محمد یزدی ۲۴/۵/۱۳۷۸
** دوره پنجم
* فقها
۱-احمد جنتی (دبیر شورای نگهبان)
۲-محمد مومن
۳-غلامرضا رضوانی
۴-صادق لاریجانی -> هاشمی شاهرودی
۵-محمدحسن قدیری -> محمد رضا مدرس یزدی
۶-محمد یزدی
* حقوقدانان
۱-غلامحسین الهام
۲-محمد رضا علیزاده
۳-محسن اسماعیلی
۴-ابراهیم عزیزی
۵-عباسعلی کدخدایی(سخنگو)
۶-عباس کعبی
انتهاي‌پيام/
واژه دموکراسی واژه‌اي يوناني مركب از دو واژه "دموس" به معنی شهروندان و "کراسی" یا به عبارت درست‌تر "کراتوس" به معنی قدرت و قانون تشکیل شده است.
این عبارت در اصطلاح به معنای مردم‌سالاری و حکومت مردم بر مردم است که البته همانگونه که از نام لغوی آن پیداست مبنای آن بر سه عنصر مردم ، قانون و قدرت سازمان یافته است.
از آنجا که مردم ایران از زمان انقلاب مشروطه در پی این بودند که شرع مقدس اسلام مبنا و منبع قوانین کشورشان باشد لذا به اصرار شهید بزرگوار شیخ فضل‌الله نوری در متمم قانون اساسی مشروطه، بندی اضافه و مقرر شد پنج تن از فقها بر مصوبات مجلس ملی آن زمان نظارت داشته باشند که این مقرره علی‌رغم تصویب، هیچگاه جامه عمل نپوشید.
در جمهوری اسلامی ایران نهاد شورای نگهبان تجلی‌بخش قانون است. این شورا که 26 تیرماه سالروز آغاز فعالیت‌هایش است، از ابتدایی‌ترین نهادهای انقلابی در نظام سیاسی نوبنیاد ایران اسلامی بوده است.
اين نهاد شباهت زيادي با بعضي از نهادهاي حافظ قانون اساسي در تعدادي از كشورها دارد. در قوانين اساسي برخي كشورها نيز نهادهايي به نام "دادگاه قانون اساسي"، "شوراي قانون اساسي"، "ديوان قانون اساسي" و نظاير آن پيش‌بيني شده است كه با وجود برخي تفاوت‌ها، از حيث ساختار و نوع مسئوليت‌ها با يكديگر شباهت‌هاي فراواني دارند.
شورای نگهبان در جمهوری اسلامی ایران را باید در کنار مجلس شورای اسلامی، رکن قوه مقننه دانست كه با هدف حفظ اسلامیت نظام و جلوگیری از نقض قانون اساسی به‌وسیله قوانین عادی تشکیل شده است.
این شورا از دوازده عضو تشکیل شده‌است؛ شش عضو از این دوازده تن فقهایی هستند که با حکم رهبر معظم انقلاب عزل و نصب میشوند و شش عضو دیگر حقوقدانانی هستند که با معرفی رئیس قوه قضاییه و اعلام نظر نمایندگان مجلس شورای اسلامی انتخاب میشوند.
اعضای شورای نگهبان برای مدت 6 سال انتخاب میشوند ولی در نخستین دوره پس از گذشت 3 سال نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می‌‌یابند و اعضای تازه‌‌ای به جای آنها انتخاب میشوند.
مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب 6 نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان.
کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف 10 روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند كه در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.
رویه عملی شورای نگهبان بررسی قوانین برمبنای عدم مغایرت آنها با موازین شرع است؛ به این معنا که اصل اولیه بر عدم مغایرت مصوبات مجلس با شرع (و قانون اساسی) است و در مورد هر مصوبه پس از بحث و بررسی، نسبت به "مغایرت" رای گیری به عمل می‌آید.
در مواردی که شورای نگهبان مدت 10 روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی نداند، می‌‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای 10 روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.
شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همهپرسی را بر عهده دارد.
*** اعضاي شوراي نگهبان
شوراي نگهبان داراي تركيب دوگانه‌اي است. اين نهاد، مجموعاً 12 عضو دارد كه براي يك دوره شش‌ساله انتخاب مي‌شوند. نيمي از اعضاي آن فقيه و نيمي ديگر حقوقدان هستند. شرايط و نحوه تعيين فقها و حقوقدانان به شرح زير است:
1ـ1ـ فقهاي شوراي نگهبان
1ـ1ـ1ـ شرايط فقها
در قسمتي از اصل 91 قانون اساسي آمده است:
«... شورايي به نام شوراي نگهبان با تركيب زير تشكيل مي‌گردد:
شش نفر از فقهاي عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسايل روز. انتخاب اين عده با مقام رهبري است...»
به موجب اين اصل، «فقاهت»، «عدالت» و «آگاهي به مقتضيات زمان و مسايل روز»، شرايط عضويت در شوراي نگهبان است.
فقه در لغت به معناي «فهميدن» است و فقيه اصطلاحاً به كسي گفته مي‌شود كه توانايي استنباط و استخراج احكام شرعي از منابع فقهي (كتاب خدا، سنت، عقل و اجماع) را داشته باشد. با توجه به اسلامي‌بودن نظام جمهوري اسلامي و ضرورت انطباق كليه مصوبات با احكام شرعي و نيز مرجعيت فقها در بيان احكام شرعي، شرط فقاهت، منطقي است.
شرط ديگر، «عدالت» است. نوع وظايف شوراي نگهبان و اهميت آن ايجاب مي‌كند كه اعضاي اين نهاد داراي يك وارستگي اخلاقي و تقواي بالايي باشند. عدالت، مخالف فسق است و عادل به كسي گفته مي‌شود كه از هواي نفس خويش پيروي نمي‌كند و در رفتار و گفتار خود مراقبت مي‌كند تا بر خلاف رضايت خداوند اقدام ننمايد. لحاظ نمودن چنين شرطي براي كساني كه قرار است پاسدار دين و نگهبان قانون اساسي باشند، يك ضرورت انكارناپذير است.
سومين شرط، «آگاهي به مقتضيات زمان و مسايل روز» است.
لازمه مصون‌ماندن از كج‌انديشي و انحراف در رأي و نظر، آگاه‌بودن از نيازهاي زمان و مسايل روز است. در روايات ديني ما تأكيد شده است: «كسي كه نسبت به زمان خويش آگاه باشد، مورد هجوم شبهات واقع نمي‌شود.»
وجود اين شرط در فقهاي شوراي نگهبان باعث مي‌شود كه آنها با آشنايي و تسلّط به شرايط زمان و مكان و نيازها و اقتضائات جاري جامعه كنوني، نسبت به بررسي مصوبات مجلس شوراي اسلامي اقدام كنند.
بدين ترتيب، كساني كه از حيث علمي در درجه فقاهت بوده و از مسايل و نيازهاي روز آگاهي داشته و از حيث اخلاقي نيز در مرتبه عدالت قرار دارند، وظيفه صيانت و پاسداري از شرع و قانون اساسي را برعهده دارند.
2ـ1ـ1ـ نحوه تعيين، عزل و استعفاي فقها
به موجب اصل 91 قانون اساسي، انتخاب فقهاي شوراي نگهبان با مقام رهبري است. مقام رهبري، از ميان فقيهان، كساني را كه واجد شايستگي و شرايط لازم براي عضويت در شوراي نگهبان باشند، به اين سِمَت منصوب مي‌كند.
علاوه بر اصل 91، بند (6) اصل 110 نيز «نصب، عزل و قبول استعفاي فقهاي شوراي نگهبان» را جزء وظايف و اختيارات رهبري دانسته است. بدين ترتيب، هرگاه يكي از اعضاي فقيه شوراي نگهبان نتواند وظايف خود را به درستي انجام دهد، مقام رهبري مي‌تواند وي را بر كنار كند. همچنين اگر عضوي از فقها از سِمَت خود استعفا دهد، پذيرش استعفاي وي با مقام رهبري مي‌باشد.
2ـ1ـ حقوقدانان شوراي نگهبان
1ـ2ـ1ـ شرايط حقوقدانان
در بخش ديگري از اصل 91، در مورد شرايط عضويت حقوقدانان در شوراي نگهبان چنين آمده است:
«... شش نفر حقوقدان در رشته‌هاي مختلف حقوقي، از ميان حقوقدانان مسلماني كه به وسيله رئيس قوه قضاييه به مجلس شوراي اسلامي معرفي مي‌شوند و با رأي مجلس انتخاب مي‌گردند.»
در اين عبارت نيز به شرايط نيمي ديگر از اعضاي شوراي نگهبان و نحوه تعيين آنان اشاره شده است و تأكيد دارد كه اين گروه بايد «حقوقدان» باشند. حقوق در يك معنا دانشي است كه قوانين و مقررات موضوعه را تحليل و بررسي مي‌كند به كسي كه از اين دانش برخوردار باشد، حقوقدان گفته مي‌شود.
حقوقدانان شوراي نگهبان بايد مسلمان باشند. اسلام، اعتراف به وحدانيت خدا، رسالت حضرت محمد (ص) و معاد بوده و از لوازم آن ، پايبندي عملي به احكام اسلام است.
2ـ2ـ1ـ نحوه تعيين، عزل و استعفاي حقوقدانان
قانون اساسي در مورد نحوه تعيين حقوقدانان، مراحل زير را پيش‌بيني كرده است:
الف- معرفي از سوي رئيس قوه قضاييه؛ در مرحله اول، رئيس قوه قضاييه تعدادي از حقوقدانان واجد شرايط را به مجلس معرفي خواهد كرد و از آنجا كه قوه قضاييه بيشترين ارتباط و شناخت را نسبت به جامعه حقوقي كشور دارد، از اين‌رو، واگذاري اين مسئوليت به رئيس دستگاه قضايي، منطقي به نظر مي‌رسد.
ب- انتخاب توسط مجلس شوراي اسلامي؛ از متن اصل 91 قانون اساسي در اين مورد چنين بر مي‌آيد كه تعداد حقوقداناني كه رئيس قوه قضاييه به مجلس معرفي مي‌كند، بايد بيش از تعداد افراد مورد نياز باشند. عبارت «از ميان حقوقدانان» و نيز عبارت «انتخاب مي‌شوند»، همين مطلب را مي‌رساند. به عبارت ديگر، اگر تعداد افراد معرفي‌شده برابر با تعداد افراد مورد نياز باشند، ديگر عمل مجلس، انتخاب از ميان اشخاص معرفي شده نخواهد بود. گفتني است قانون اساسي در مورد تعداد افراد معرفي‌شده، عدد خاصي را ذكر نكرده است.
سؤالي كه ممكن است به ذهن خطور كند، اين است كه آيا حقوقدانان شوراي نگهبان نيز قابل عزل هستند؟ در اين صورت كدام مرجع حق عزل آنان را دارد؟ سؤال ديگر ايناست كه آيا حقوقدانان ميتوانند از سِمَت خود استعفا دهند؟ در اين صورت پذيرش استعفاي آنان با كيست؟
هر چند قانون اساسي در بند (6) اصل 110، مسئله عزل و استعفاي فقهاي شوراي نگهبان را مطرح نموده است، ولي در مورد حقوقدانان سكوت كرده است. با اين وجود، ماده 7 آيين‌نامه داخلي شوراي نگهبان صرفاً به موضوع استعفاي اعضاي حقوقدان شوراي نگهبان اشاره و بيان داشته است:
«استعفاي اعضاي شورا بايد كتباً به دبير شورا اعلام شود. دبير شورا استعفانامه را در اولين جلسةه شورا قرائت مي‌كند. چنانچه ظرف يك هفته از تاريخ قرائت، استعفا مسترد نشد، استعفانامةه عضو فقيه به مقام معظم رهبري و استعفانامةه عضو حقوقدان به رؤساي قوة قضاييه و قوة مقننه اعلام مي‌گردد.»
3ـ1ـ مدت عضويت در شوراي نگهبان
براساس اصل 92 قانون اساسي، اعضاي شوراي نگهبان براي مدت شش سال انتخاب مي‌شوند؛ در حاليكه دوره نمايندگي مجلس شوراي اسلامي چهارساله است. اين تدبير موجب شده است كه در هر دوره جديد قانونگذاري مجلس، شورايي با سابقه و با تجربهاي كافي در كنار آن، به انجام وظيفه مشغول باشد. علاوه بر آن، با توجه به اينكه بعد از گذران يك دوره دوازده ساله كه كشور سه مجلس قانونگذاري و دو شوراي نگهبان را تجربه خواهد كرد و دوران انجام وظيفه هر دو همزمان به پايان خواهد رسيد، باز هم تمهيداتي در قانون اساسي انديشيده شده تا تجربه و سابقه بر نوگرايي ترجيح داده شده است.
نخست آنكه نصف اعضاي حقوقدان و فقيه شوراي نگهبان در اولين دوره، پس از سپري‌شدن سه سال، به قيد قرعه تعويض خواهند شد. به اين ترتيب، اعضاي جديد، از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند كرد. ذيل اصل 92 قانون اساسي در اين خصوص مقرر مي‌دارد:
«... ولي در نخستين دوره پس از گذشتن سه سال، نيمي از اعضاي هر گروه به قيد قرعه تغيير مييابند و اعضاي تازهاي به جاي آنها انتخاب مي‌شوند».
دوم آنكه حضور اعضاي سابق در شوراي جديد مجاز است.
آيين‌نامه داخلي شوراي نگهبان براي جلوگيري از فترت در كار شوراي نگهبان در ماده 6 مقرر مي‌دارد:
«دبير شورا 40 روز قبل از پايان مدت عضويت اعضايي كه عضويتشان در شرف انقضا است، طي نامه‌اي مراتب را در مورد فقها به مقام معظم رهبري و در مورد حقوقدانان به رئيس قوة قضاييه اعلام مي‌نمايد.»
*** وظایف شورای نگهبان
از ميان مجموعه وظايف شوراي نگهبان، سه مورد «نظارت بر قانونگذاري»، «تفسير قانون اساسي» و «نظارت بر انتخابات» داراي اهميت بسياري هستند و مباحث زيادي نيز در خصوص هر كدام وجود دارد. نخست، اين سه وظيفه مهم شوراي نگهبان را مورد مطالعه قرار مي‌دهيم و در پايان، فهرستي از ساير وظايف شورا ارائه مي‌شود:
1ـ نظارت بر قانونگذاري
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نظارت بر قوانين و مصوبات را بر عهده شوراي نگهبان قرار داده است.
فلسفه نظارت بر قوانين و مصوبات در دو مسئله پاسداري از «شريعت» و «قانون اساسي» نهفته است.
ـ1ـ اقسام نظارت
قانون اساسي، دو نوع نظارت را براي شوراي نگهبان برشمرده است. يك نوع، نظارت بر قوانين و مصوبات از لحاظ عدم مغايرت آن با قانون اساسي است . نوع ديگر، نظارت بر قوانين و مقررات از لحاظ عدم مغايرت آن با احكام شرعي است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانوني» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعي» تعبير مي‌شود:
1ـ3ـ1ـ نظارت قانوني
اصل برتري قانون اساسي، ايجاب مي‌كند كه كليه قوانين و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هيچ يك از اصول آن تعارضي نداشته‌باشند. قانونگذار عادي، موظف است در چارچوب قانون اساسي، قانونگذاري كند و به حريم آن تعدّي نكند. يكي از وظايف شوراي نگهبان، اين است كه بر مصوبات مقنن نظارت كند و با بررسي دقيق، نسبت به عدم مغايرت آن با اصول قانون اساسي، اطمينان حاصل كند. اين مسئله در اصول متعددي از قانون اساسي؛ همچون اصول 71، 72، 91، 94 و 96 ذكر شده است. به عنوان نمونه، اصل 71 ذكر مي‌شود:
«مجلس شوراي اسلامي در عموم مسايل، در حدود مقرر در قانون اساسي مي‌تواند قانون وضع كند.»
2ـ3ـ1ـ نظارت شرعي
در جمهوري اسلامي ايران، احكام اسلام، حاكم است و قانونگذاري بايستي در چارچوب اين احكام صورت گيرد. اصل 4 قانون اساسي از ضرورت انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرعي سخن گفته است و مرجع تشخيص آن را نيز فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل 96 آمده است:
«تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احكام اسلام با اكثريت فقهاي شوراي نگهبان است.»
بنابراين به مجلس شوراي اسلامي يا هيچ نهاد تصميمگيرنده ديگري اجازه داده نشده است كه بر خلاف احكام شرعي، مصوبه‌اي داشته باشند.
4ـ1ـ كيفيت نظارت
در سطور گذشته بيان شد كه نظارت بر مصوبات قوه مقننه از وظايف شوراي نگهبان است. آنچه شايسته بررسي است، اين است كه اين شورا چگونه بر قانونگذاري نظارت مي‌كند؟
در مورد كيفيت اعمال نظارت، اصول 94 تا 97 تشريفاتي را معين كرده است كه در زير بيان مي‌شود.
1ـ4ـ1ـ ارسال مصوبات مجلس به شوراي نگهبان
بر خلاف برخي از كشورها كه در صورت درخواست بعضي از مقامات يا شكايت بعضي افراد، مرجع صلاحيت‌دار (شوراي قانون اساسي، دادگاه قانون اساسي يا محاكم دادگستري) وارد رسيدگي مي‌شود و انطباق يا عدم انطباق قانون عادي را با قانون اساسي اعلام مي‌دارد ولي طبق قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كليه مصوبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسي و نظر خود را اعلام دارد و هيچ مصوبه‌اي بدون ارسال به شوراي نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغايرت آن با قانون اساسي و موازين شرع عنوان «قانون» پيدا نمي‌كند. قانون اساسي در اصل 94 لازم دانسته است كه تمام مصوبات مجلس شوراي اسلامي جهت بررسي به شوراي نگهبان ارسال شود. اين اصل مي‌گويد:
«كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديدنظر به مجلس بازگرداند. در غير اين صورت، مصوبه قابل اجرا است.»
قانون اساسي با به كار بردن تعبيرِ «كليه مصوبات»، بر عموميت اصل نظارتي شوراي نگهبان تأكيد كرده است. مصوبات مجلس شوراي اسلامي انواعي دارد: مصوبات دايمي، مصوبات آزمايشي، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامهها و موافقتنامههاي بينالمللي و...؛ تمامي اين مصوبات، بايد جهت انطباق با قانون اساسي و موازين شرعي به شوراي نگهبان ارسال شود.
دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شوراي نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارتاند از: «تصويب اعتبارنامه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شوراي نگهبان». (اصل93)
لازم به ذكر است مجلس شوراي اسلامي علاوه بر قانونگذاري، اقدامات ديگري نيز انجام مي‌دهد كه در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأي اعتماد يا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هيئت رئيسه مجلس و مانند آن. پرسش اين است كه آيا اصل نظارتي شوراي نگهبان شامل اين موارد هم مي‌شود؟ در اين باره مي‌توان «مصوباتِ» مجلس را از «تصميمات» آن تفكيك كرد و تصميمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردي مثل رأي اعتماد به وزرا يا انتخاب حقوقدانان يا انتخاب هيئت رئيسه، تصميمگيري است نه تصويب و قانونگذاري. به همين دليل از اصل نظارت استثنا مي‌شود.
2ـ4ـ1ـ مهلت اظهار نظر شوراي نگهبان
همانطور كه اشاره شد، مصوبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود. شوراي نگهبان در اظهارنظر، از محدوديت زماني برخوردار است. اصل 94 مقرر داشته است كه شوراي نگهبان بايد حداكثر ظرف مدت 10 روز از تاريخ وصول، آن را بررسي نمايد و اگر مغايرتي با قانون اساسي يا احكام شرعي در آن مشاهده كرد، جهت تجديد نظر به مجلس گزارش كند.
لازم نيست كه شوراي نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسي را اعلام نمايد، بلكه مكلف است كه اگر مغايرتي مشاهده كرد، آن را اعلام نمايد. شايان ذكر است كه قانون اساسي، سكوت و عدم اظهار نظر شوراي نگهبان در طول 10 روز را به منزله تأييد آن تلقي كرده است و اين امر براي پيشگيري از تعلّل و مسامحه احتمالي شوراي نگهبان در اظهار نظر است كه به تعطيلي در امر قانونگذاري منتهي مي‌شود.
ممكن است به دليل تراكم كار يا حجم بالاي مصوبات مجلس، شوراي نگهبان قادر نباشد ظرف 10 روز مصوبه را بررسي كند و مهلت بيشتري لازم داشته باشد؛ در اين صورت، مي‌تواند حداكثر ده روز ديگر مهلت بخواهد كه اصطلاحاً به آن «استمهال» گفته مي‌شود. اصل 95 قانون اساسي در اين خصوص مي‌گويد:
«در مواردي كه شوراي نگبهان مدت 10 روز را براي رسيدگي و اظهارنظر نهايي كافي نداند، مي‌تواند از مجلس شوراي اسلامي حداكثر براي 10 روز ديگر با ذكر دليل، خواستار تمديد وقت شود.»
بدين ترتيب، هرگاه شوراي نگهبان پس از ده روز يا در صورت استمهال پس از بيست روز راجع به مصوبه‌اي اظهار نظر نكرده باشد، اين مصوبه قابل اجرا تلقّي خواهد شد.
3ـ4ـ1ـ معيار تأييد مصوبات توسط شوراي نگهبان
يكي از سؤالاتي كه در مورد نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مصوبات قابل طرح است، اين است كه آيا مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد مطابق و موافق با احكام شرع باشد يا صرف عدم مغايرت كافي است؟ تفاوت آن دو و ثمره بحثِ انطباق يا عدم مغايرت براي نمونه ممكن است در مواردي ظاهر شود كه مصوبه مجلس، فاقد سابقه در كتاب و سنّت و احكام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احكام شرع را لازم بدانيم، در اين صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زيرا قطعاً منطبق با احكام شرع نيست. امّا اگر عدم مغايرت مصوبات مجلس با احكام شرع را كافي بدانيم، ممكن است مصوبات فوق تأييد شود. در فرض اخير، شوراي نگهبان در مقام اظهارنظر، اختيارات وسيعتري دارد.
اين شبهه از آنجا ناشي شده است كه تعبيرات قانون اساسي در اين خصوص، مختلف است. در بعضي موارد از انطباق سخن به ميان آورده و در اصول ديگر مسئله عدم مغايرت را مطرح كرده است. در اصل 4 مي‌گويد: «كليه قوانين و مقررات ... بايد براساس موازين اسلامي باشد ....» و در اصل 94 نيز آمده است: «... شوراي نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد ...». امّا در اصول متعددي عدم مغايرت را ملاك قرار داده است. به عنوان مثال اصل 72 مي‌گويد: «مجلس شوراي اسلامي نميتواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد ...» و در اصول 85 ، 91 و 96 نيز مشابه تعبير فوق آمده است. اين تعبيرات متفاوت موجب شده است كه بعضي از صاحب‌نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با يكديگر بدانند. به نظر مي‌رسد، هيچ تناقض يا تعارضي بين اصول فوق وجود ندارد و تعبير مطابقت و عدم مغايرت مكمل يكديگرند. توضيح مطلب اين است كه موازين اسلام با احكام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احكام اسلام همان مقرارتي است كه در كتاب و سنّت آمده و به طور جزئي و معين حكم هر چيز مشخص شده است. در مقابل، موازين اسلام به اصول كلّي گفته مي‌شود كه در تمام احكام اسلام رعايت مي‌گردد؛ اصولي چون عدالت، احسان، انصاف، كرامت انسان، نفي ستمگري و ستمكشي، حفظ و تقويت نظام اسلامي و استقلال آن، رفع فقر و اموراتي از اين قبيل. قانونگذار در نظام اسلامي بايد در انديشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق بايد به منزله روحي در پيكر تك‌تك احكام شرعي وجود داشته باشد.
به نظر مي‌رسد كه تدوينكنندگان قانون اساسي به تفاوت بين دو واژگان فوق توجه داشتهاند، لذا در مورد موازين اسلام، همه‌جا از كلمه «انطباق» استفاده كرده‌اند و در مورد احكام اسلام، لفظ «عدم مغايرت» را بهكار بردهاند؛ در نتيجه، مصوبات مجلس بايد «منطبق با موازين اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغاير احكام اسلام» نيز نباشد.
ـ1ـ دامنه شمول نظارت
ترديدي نيست كه در نظام جمهوري اسلامي، بايستي تمامي قوانين و مقررات منطبق بر قانون اساسي و شرع مقدس باشد و به تعبيري دقيقتر، مغاير با اصول قانون اساسي و احكام شرعي نباشد. در اصل 4 قانون اساسي به صراحت آمده است:
«كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد ...».
اين عبارت با تعميمي كه در آن به كار رفته است، دامنه وسيعي دارد و هيچ قانون يا مقررهاي از عموم آن خارج نميباشد . بنابراين، اصل مغاير نبودن قوانين و مقررات با احكام شرعي، يك اصل غير قابل تشكيك است. اگرچه در اصل 4، مسئله انطباق قوانين و مقررات با قانون اساسي ذكر نشده است، ولي از اصول ديگر قانون اساسي اين مسئله نيز روشن مي‌شود؛ زيرا علاوه بر اصل 4، اصول ديگري از قانون اساسي بر اين اصل دلالت نموده است; مانند اصل 72 (مصوبات مجلس شوراي اسلامي)، اصل 85 (مصوبات قوه مجريه)، اصل 105 (مصوبات شوراها). از اين اصول استفاده مي‌شود كه هر مصوبه‌اي، از هر مرجعي در نظام جمهوري اسلامي، در صورتي معتبر بوده و قابل اجرا است كه مغاير با قانون اساسي و شريعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت ديگر، اصل عدم مغايرت قوانين و مقررات با قانون اساسي و احكام شرعي، عام بوده و استثنا ناپذير است.
سؤالي كه در اين خصوص به ذهن متبادر مي‌شود، اين است كه آيا نظارت بر تمام قوانين و مقررات با شوراي نگهبان است؟ به بيان ديگر، آيا اصل نظارت شوراي نگهبان عام بوده و شامل كليه قوانين و مقررات مي‌شود يا منحصر به مصوبات مجلس شوراي اسلامي است؟ براي پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانين را به طور جداگانه مورد بررسي قرار دهيم:
1ـ5ـ1ـ مصوبات قوه مجريه
مطابق اصل 85 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند تصويب دايمي اساسنامه سازمانها، شركتها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را به دولت واگذار نمايد. در همين اصل، تأكيد شده است كه «در اين صورت، مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و ششم با شوراي نگهبان است».
بنابراين، در شمول اصل نظارت شوراي نگهبان بر اين نوع از مصوبات قوه مجريه نيز ترديدي وجود ندارد .
علاوه بر اين، دولت براي اجراي قوانين، اقدام به وضع آيين‌نامه و تصويبنامه يا صدور بخشنامه مي‌كند كه به صراحت اصل 138، اين مقررات نيز نبايد با متن و روح قوانين كشور مخالف باشد. كنترل اين سه قسم از مقررات بر عهده چه كسي است؟ ذيل اصل 138، براي رئيس مجلس شوراي اسلامي نوعي حق نظارت بر اين قِسم از مقررات پيش‌بيني كرده است. در اين اصل آمده است: «... به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد تا در صورتي‌كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل، براي تجديدنظر به هيئت وزيران بفرستد». با اين وجود، در همين اصل، نظارت شرعي بر اين قِسم مقررات مسكوت مانده است. به نظر مي‌رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسي كه تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرع را بر عهده فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است، نظارت شرعي بر اين مقررات نيز بر عهده شوراي نگهبان است.
در اصل 170، ابطال مقررات مغاير با شرع، به ديوان عدالت اداري سپرده شده است، لكن بايد توجه داشت كه «ابطالِ» مقررات مغاير با شرع، با «تشخيص» مقررات مغاير با شرع متفاوت است. به همين دليل، ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385، مقرر داشته است كه ديوان در مورد مغايرت يا عدم مغايرت مقررات دولتي با احكام شرعي، بايد از شوراي نگهبان استعلام نمايد. بنابراين، تشخيص مغايرت با شوراي نگهبان و ابطال مقررات مغاير، با ديوان عدالت است.
2ـ5ـ1ـ مصوبات شوراها
مطابق اصول 100، 101، 102 و 103 قانون اساسي، شوراها از مراكز تصميمگيري در نظام جمهوري اسلامي محسوب مي‌شوند. به‌موجب اصل 105، مصوبات شوراها نبايد مغاير با موازين اسلامي و قوانين كشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعي است؟ در قانون اساسي نصّي در اين خصوص مشاهده نمي‌شود. به نظر مي‌رسد كه مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شوراي نگهبان است؛ زيرا اصل 4 قانون اساسي، تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين اسلام را به شوراي نگهبان موكول كرده است. بي‌گمان، مصوبات شوراها نيز جزئي از مقررات كشور محسوب مي‌گردد. بنابراين، از اصل 4 فهميده مي‌شود كه نظارت شرعي بر مصوبات شوراها، با شوراي نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي فهميده مي‌شود كه نظارت شرعي و قانوني بر مصوبات شوراها، با شوراي نگهبان است.
3ـ5ـ1ـ قوانين پيش از انقلاب
بخشي از قوانين موجود در نظام حقوقي ايران، مصوب پيش از انقلاب است. حال سؤال اين است كه آيا شوراي نگهبان مي‌تواند اين قبيل قوانين را نيز مورد بررسي شرعي و قانوني قرار دهد؟ عدهاي از حقوقدانان، در اين مسئله ترديد كرده‌اند. ترديد آنان، ناشي از فقدان يك نصّ قانوني است. در قانون اساسي تكليف اين موضوع روشن نشده است . با اين وجود، اصل نظارت شامل قوانين پيش از انقلاب نيز خواهد شد؛ زيرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانين پيش از انقلاب، منتفي نيست. از سوي ديگر، با توجه به اصل 4 قانون اساسي، قوانين غير منطبق با موازين شرعي در جمهوري اسلامي ايران اعتباري ندارد. با توجه به اينكه هيچ مرجع ديگري غير از شوراي نگهبان براي تطبيق قوانين با شرع در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران وجود ندارد، بنابراين، اصل نظارت شرعي شوراي نگهبان شامل قوانين پيش از انقلاب نيز خواهد شد. شوراي نگهبان در يك نظريه تفسيري، خود را براي بررسي قوانين پيش از انقلاب ، صالح دانسته و در پاسخ به استفساريه شوراي عالي قضايي مقرر داشته است:
«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسي اين است كه به طور اطلاق، كليه قوانين و مقررات در تمام زمينهها بايد مطابق با موازين اسلام باشد و تشخيص اين امر به عهده فقهاي شوراي نگهبان است ...
*** تفسير قانون اساسي
يكي ديگر از وظايف شوراي نگهبان تفسير قانون اساسي است. تفسير در لغت به معناي «پرده‌برداري و كشف مُراد از لفظ مشكل»، «اظهار معناي معقول از يك كلام يا كلمه» و ... آمده است. بنابراين، تفسير، پرده برداشتن از غوامض و مشكلات يك لفظ يا يك جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.
به تعبير ديگر، «تعيين معني درست و گستره قاعده حقوقي را تفسير آن قاعده مي‌گويند.»
در بيان ديگري از معناي حقوقي تفسير مي‌توان گفت: «تفسير عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانونگذار». براي اين‌كار، مفسّر از اصول منطقي، مقررات و قواعد ادبي، سوابق تاريخي و نيز مذاكرات قانونگذار استفاده مي‌كند. شوراي نگهبان نيز در يكي از نظريات خود تفسير را تعريف كرده است. تعريف تفسير از نظر شوراي نگهبان چنين است:
«مقصود از تفسير، بيان مراد مقنّن است؛ بنابراين تضييق و توسعة قانون در مواردي كه رفع ابهام قانون نيست، تفسير تلقي نمي‌شود.»
*** نظارت بر انتخابات
سومين وظيفهاي كه براي شوراي نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات مي‌باشد. در مورد نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمي وجود دارد كه در اين قسمت بررسي مي‌شود.
1ـ3ـ مفهوم نظارت و اركان آن
«نظارت» در لغت به معناي «مراقبت‌كردن» و «تحت نظر گرفتن» است. در لغتنامه‌ها تعابير متنوعي براي بيان مفهوم اين واژه ديده مي‌شود كه همگي به معاني ذكر شده بر مي‌گردند.در معناي لغوي اين كلمه ابهامي وجود ندارد، اما در مورد تعريف اصطلاحي آن، عالمان هر علم، تعريفي متناسب با همان علم بيان كرده‌اند. از نظر حقوقي، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملياتي است كه نهاد ناظر انجام مي‌دهد تا از اجراي دقيق و صحيح قانون و سلامت انتخابات اطمينان حاصل نمايد.
براي نظارت، اركان يا عناصري قابل تصور است. اين اركان كه همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت‌كننده»، «نظارت‌شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شوراي نگهبان بر برگزاري انتخابات نظارت مي‌كند»، شوراي نگهبان ركنِ ناظر است؛ نظارت‌شونده در اين مورد، مجري انتخابات (يعني وزارت كشور) است و موضوع نظارت، برگزاري انتخابات مي‌باشد.
2ـ3ـ ضرورت نظارت بر انتخابات
فلسفه نظارت بر انتخابات، پيشگيري از رقابت ناسالم بين داوطلبان و نيز جلوگيري از تخلفات و خطاهاي برگزاركننده انتخابات و صيانت از آراي مردم است. هر جا كه تخلّف، تقلّب و خطاي مجري قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نيز موضوعيت پيدا مي‌كند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصي به عنوان «متولّي»، عهده‌دار وظيفة نگهداري از موقوفه است. شخص ديگري نيز به عنوان «ناظر» تعيين مي‌شود تا بر كار متولّي نظارت كند. در مورد وصيت نيز چنين است. وصيت‌كننده براي حصول اطمينان از اجراي صحيح و دقيق وصيت‌نامه، يك نفر را به عنوان ناظر تعيين مي‌كند.
در حقوق عمومي نيز مسئله نظارت اهميت زيادي دارد. قانون اساسي براي قواي سه‌گانه كشور نظارت لازم را پيش‌بيني كرده است؛ مجلس شوراي اسلامي از طريق ديوان محاسبات بر قواي ديگر نظارت مالي مي‌كند.قوه قضاييه نيز از طريق سازمان بازرسي كل كشور بر قواي ديگر نظارت مي‌كند. با وجود اين كه وظايف هر يك از قواي سه‌گانه در قانون به روشني بيان شده است، لكن اين مسئله، اهميت نظارت را بر اقدامات آنان منتفي نساخته است و قانون براي ايجاد تعادل و موازنه در قدرت و پيشگيري از سوء‌استفاده يا خطاهاي احتمالي، نظارت را مطرح نموده است. اين در حالي است كه قواي سه‌گانه كشور مستقل از يكديگر هستند. نفي نظارت بر اجراي قانون، به معناي نفي احتمال تخلف، تقلب و خطاي در اجرا است. آيا هيچ فرد عاقلي مي‌تواند احتمال اين امور را نفي نمايد؟
*** ساير وظايف شوراي نگهبان
در قسمت قبل سه مورد از مهمترين وظايف شوراي نگهبان مورد بررسي قرار گرفت. در اين بخش، جهت تكميل مباحث، اشاره‌اي گذرا به ساير وظايف شوراي نگهبان خواهيم داشت.
1ـ4ـ حضور در مراسم تحليف رييس جمهور
رئيس جمهور منتخب مردم بايد در آغاز مسئوليت خود سوگندنامه مخصوصي را قرائت نمايد. بر اساس اصل 121 قانون اساسي، حضور اعضاي شوراي نگهبان در مراسم تحليف رئيس جمهور لازم است. در قسمتي از اصل فوق آمده است:
«رييس جمهور در مجلس شوراي اسلامي در جلسه‌اي كه با حضور رييس قوه قضاييه و اعضاي شوراي نگهبان تشكيل مي‌شود به ترتيب زير سوگند ياد مي‌كند و سوگندنامه را امضا مي‌نمايد ...»
همانگونه كه پيش‌تر گفته شد، حضور الزامي اعضاي شوراي نگهبان در اين مراسم، حضوري صرفاً تشريفاتي است.
2ـ4ـ حضور در مجلس شوراي اسلامي
به طور معمول، مصوبات مجلس شوراي اسلامي به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود و شورا نيز ظرف ده يا عندالاقتضاء بيست روز آن را مورد بررسي قرار داده و نظر خود را درباره آن اعلام مي‌نمايد. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي موارد فوري، ترتيب ديگري را پيش‌بيني نموده است و آن اين است كه اعضاي شوراي نگهبان بايد در اين گونه موارد در مجلس حاضر شده و نظر خود را در همان جلسه اعلام نمايند. در اصل 97 آمده است:
«اعضاي شوراي نگهبان به منظور تسريع در كار ميتوانند هنگام مذاكره دربارة لايحه يا طرح قانوني در مجلس حاضر شوند و مذاكرات را استماع كنند. اما وقتي طرح يا لايحهاي فوري در دستور كار مجلس قرار گيرد، اعضاي شوراي نگهبان بايد در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمايند».
حضور شوراي نگهبان در جلسات غيرعلني مجلس شوراي اسلامي نيز لازم است. بر اساس اصل 69 قانون اساسي، جلسات مجلس شوراي اسلامي علني است و گزارش كامل آن نيز از طريق راديو و روزنامه رسمي براي اطلاع عموم منتشر مي‌شود، ولي در موارد اضطراري، و در صورتي كه امنيت كشور ايجاب كند، به تقاضاي رييس جمهور يا يكي از وزرا يا 10 نفر از نمايندگان مجلس، جلسه غيرعلني تشكيل مي‌شود. حضور شوراي نگهبان در جلسات غير علني مجلس ضروري است. در قسمتي از اصل 69 قانون اساسي آمده است:
«... مصوبات جلسه غير علني در صورتي معتبر است كه با حضور شوراي نگهبان به تصويب سه چهارم مجموع نمايندگان برسد. گزارش و مصوبات اين جلسات بايد پس از بر طرف شدن شرايط اضطراري براي اطلاع عموم منتشر گردد».
3ـ4ـ حضور در شوراي بازنگري قانون اساسي
قانون اساسي در مقايسه با قوانين عادي از ثبات بيشتري برخوردار است. با وجود اين، قانون اساسي نيز ممكن است مورد تجديد نظر و بازنگري قرار گيرد؛ همانطور كه قانون اساسي مصوب سال 1358، پس از 10 سال در سال 1368 مورد بازنگري قرار گرفت. گفتني است كه بازنگري در قانون اساسي تنها در موارد ضروري، مجاز است كه در اين صورت، مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام، طي حكمي خطاب به رييس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي پيشنهاد مي‌نمايد. قانون اساسي تركيب اعضاي شوراي بازنگري را نيز مشخص كرده است. در قسمتي از آخرين اصل قانون اساسي (اصل 177) آمده است:
«... مقام رهبري ... موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي با تركيب زير پيشنهاد مي‌نمايد:
1ـ اعضاي شوراي نگهبان؛ 2ـ رؤساي قواي سه‌گانه؛ 3ـ اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام؛ 4ـ پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري؛ 5ـ 10 نفر به انتخاب مقام رهبري؛ 6ـ سه نفر از هيئت وزيران؛ 7ـ سه نفر از قوه قضاييه؛ 8ـ ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي؛ 9ـ سه نفر از دانشگاهيان...».
چنانكه ملاحظه مي‌شود كليه اعضاي شوراي نگهبان از اعضاي تشكيل‌دهنده شوراي بازنگري قانون اساسي مي‌باشند كه بايد با حضور در جلسات اين شورا، نسبت به بررسي موارد ارجاعي جهت اصلاح يا تتميم قانون اساسي اقدام كنند.
4ـ4ـ حضور در شوراي موقّت رهبري
در نظام جمهوري اسلامي ايران، رهبري و ولايت امر بر عهده فقيه واجد شرايط است. شرايط رهبر و نحوه تعيين وي در قانون اساسي بيان شده است. هر گاه رهبر از انجام وظايف قانوني خود ناتوان شود، يا شرايط قانوني را از دست دهد، يا معلوم شود از ابتدا فاقد بعضي از شرايط بوده است، از مقام خود بر كنار مي‌شود. در اين گونه موارد و نيز در صورت فوت يا كنارهگيري رهبر، تا انتخاب رهبر جديد توسط مجلس خبرگان رهبري، شوراي رهبري وظايف رهبري را بر عهده خواهد داشت. در شوراي رهبري، يكي از فقهاي شوراي نگهبان حضور خواهد داشت. در صورتي كه مقام رهبري بر اثر بيماري يا حادثه ديگري موقتاً از انجام وظايف رهبري ناتوان شود، در اين مدت نيز شوراي رهبري وظايف او را عهده‌دار خواهد بود. در قسمتي از اصل 111 قانون اساسي آمده است:
«... تا هنگام معرفي رهبر، شورايي مركب از رييس جمهور، رييس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام، همه وظايف رهبري را به طور موقت به عهده مي‌گيرد ...».
5ـ4ـ تهيه اولين قانون مجلس خبرگان رهبري
يكي از نهادهاي مهم در نظام جمهوري اسلامي ايران، مجلس خبرگان رهبري است كه وظيفه‌اش تعيين رهبر و نظارت بر كارهاي وي مي‌باشد. اين نهاد، قانون و آيين‌نامه مخصوصي دارد كه انجام هر گونه تغيير و اصلاح در آن، در صلاحيت خود آنان است. روشن است كه تا پيش از تشكيل اولين مجلس خبرگان، قانون و آيين‌نامه اين نهاد را بايد نهاد ديگري تهيه مي‌كرد. قانون اساسي اين وظيفه را بر عهده فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. در اصل 108 قانون اساسي آمده است:
«قانون مربوط به تعداد و شرايط خبرگان، كيفيت انتخاب آنها و آيين‌نامه داخلي جلسات آنان براي نخستين دوره بايد به وسيله فقهاي اولين شوراي نگهبان تهيه و با اكثريت آراء آنان تصويب شود و به تصويب نهايي رهبر انقلاب برسد. از آن پس هر گونه تغيير و تجديدنظر در اين قانون و تصويب ساير مقررات مربوط به وظايف خبرگان در صلاحيت خود آنان است».
6ـ4ـ عضويت در مجمع تشخيص مصلحت نظام
در جمهوري اسلامي ايران، براي داوري بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان و نيز براي ارائه نظرات مشورتي به مقام رهبري در خصوص تعيين سياست‌هاي كلّي نظام و حلّ معضلات نظام (بند 1 و 8 اصل 110)، مرجعي خاص پيش‌بيني شده است كه «مجمع تشخيص مصلحت نظام» نام دارد. اين نهاد توسط امام خميني (ره) ايجاد شد و در بازنگري سال 1368، در قانون اساسي نيز ذكر گرديد. انتخاب اعضاي مجمع تشخيص مصلحت با مقام رهبري است. در اصل 112 قانون اساسي آمده است:
«مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شوراي نگهبان را تأمين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي دهد و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است به دستور رهبري تشكيل مي‌شود. اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين مي‌نمايد. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تأييد مقام رهبري خواهد رسيد.»
از بدو تأسيس مجمع تشخيص مصلحت تاكنون، در ميان اعضاي مجمع، همواره تعدادي از اعضاي شوراي نگهبان نيز توسط مقام رهبري معرفي و تعيين شده‌اند.
هم اينك نيز كليه فقهاي شوراي نگهبان؛ از جمله اعضايِ ثابتِ حقوقي اين مجمع مي‌باشند.
7-4- تاييد توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامي:
طبق اصل 68 قانون اساسي "در زمان جنگ و اشغال نظامي كشور به پيشنهاد رئيس جمهور و تصويب سه‌چهارم مجموع نمايندگان و تاييد شوراي نگهبان، انتخابات نقاط اشغال‌شده يا تمامي مملكت براي مدت معيني متوقف مي‌شود و در صورت عدم تشكيل مجلس جديد، مجلس قديم همچنان به كار خود ادامه خواهد داد."
8-4- اظهار نظر در خصوص مغايرت يا عدم مغايرت اساسنامه‌هاي سازمان ها و شركتهاي دولتي موضوع اصل 85 قانون اساسي با موازين شرع و قانون اساسي :
چنانچه به موجب اصل 85 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي اجازه تصويب اساسنامه سازمانها،شركتها و مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را به دولت واگذار نمايد اساسنامه‌هاي مذكور از جنبه عدم مغايرت با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و قانون اساسي مي‌بايست به ترتيب مذكور در اصل 98 قانون اساسي مورد بررسي توسط شوراي نگهبان قرار گيرند كه نظر شوراي نگهبان در اين خصوص قطعي و لازم‌الاتباع مي‌باشد.
*** ادوار شورای نگهبان از بدو تاسیس تاکنون
* دوره اول (۲۶/۴/۱۳۵۹ تا ۲۶/۴/۱۳۶۵)
فقهای دوره اول شورای نگهبان در اول اسفندماه سال ۱۳۵۸ توسط بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران امام خمینی(ره) انتخاب و فعالیت آنها از تاریخ ۲۶/۴/۱۳۵۹ آغاز شد که عبارت بودند از:
* فقها
1. عبدالرحیم ربانی شیرازی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۱ – شیراز- در هنگام عضویت ۵۷ ساله بود)-> محمدرضا مهدوی کنی ۲۱/۱۲/۱۳۶۰ -> محمد مومن سه سال دوم.
2. لطف‌الله صافی گلپایگانی(تاریخ و محل تولد: ۱۲۹۷ – گلپایگان در هنگام عضویت ۶۱ ساله بود)
3. محمدرضا مهدوی کنی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۱۰ – تهران در هنگام عضویت ۴۷ ساله بود)-> ابوالقاسم خزعلی ۱۲/۹/۱۳۵۹.
4. غلامرضا رضوانی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۹ – خمین در هنگام عضویت ۴۹ ساله بود)-> محمد محمدی گیلانی سه سال دوم.
5. احمد جنتی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۵ – اصفهان در هنگام عضویت ۵۳ ساله بودند.
6. یوسف صانعی (تاریخ و محل تولد: ۱۳۱۶ – اصفهان در هنگام عضویت ۴۲ ساله بود) -> محمدمهدی ربانی املشی ۲۸/۱۰/۱۳۶۱ -> محمد امامی کاشانی سه سال دوم.
* حقوقدانان
1. دکتر محمد صالحی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۱۱ – قم در هنگام عضویت ۴۷ ساله بود.
2. دکتر گودرز افتخار جهرمی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۲۲ – جهرم در هنگام عضویت ۳۶ ساله بود.
3. دکتر محسن هادوی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۷ –تهران در هنگام عضویت ۵۱ ساله بود.
4. مهدی هادوی، تاریخ عضویت: اول، سوابق: دادستان کل انقلاب و رئیس دادگاه انتظامی قضات.
5. دکتر علی آراد، تاریخ و محل تولد: ۱۳۰۶ – آذرشهر در هنگام عضویت ۵۲ ساله بود.
6. دکتر حسین مهرپور محمدآبادی، تاریخ و محل تولد: ۱۳۳۲ –یزد در هنگام عضویت ۲۶ ساله بود.
** دوره دوم (۲۶/۴/۶۵ تا ۲۶/۴/۷۱)
* فقها
۱- محمد محمدی گیلانی (دبیر)
۲- محمد امامی کاشانی
۳- محمد مؤمن قمی
۴- لطف‌الله صافی گلپایگانی -> محمد یزدی ۴/۴/۱۳۶۷
۵- ابوالقاسم خزعلی
۶- احمد جنتی
*حقوقدانان
۱- گودرز افتخار جهرمی: عضو حقوقدان
دوره سوم، سه ساله اول (۲۶/۴/۷۱ تا ۲۶/۴/۷۷)
۱- احمد جنتی (دبیر)
۲- محمد امامی کاشانی
۳- محمد مؤمن قمی
۴- غلامرضا رضوانی
۵- ابوالقاسم خزعلی
۶- محمد محمدی گیلانی -> هاشمی شاهرودی ۳۰/۱۱/۱۳۷۳
** دوره چهارم (۲۶/۴/۷۷ تا ۲۶/۴/۸۳)
۱- احمد جنتی
۲- ايت‌الله محمد امامی کاشانی -> رضا استادی ۱۲/۵/۱۳۷۸
۳- محمد مؤمن قمی
۴- مرحوم غلامرضا رضوانی
۵- ابوالقاسم خزعلی -> حسن طاهری خرم‌آبادی ۱۲/۵/۱۳۷۸
۶- سید محمود هاشمی شاهرودی -> محمد یزدی ۲۴/۵/۱۳۷۸
** دوره پنجم
* فقها
۱-احمد جنتی (دبیر شورای نگهبان)
۲-محمد مومن
۳-غلامرضا رضوانی
۴-صادق لاریجانی -> هاشمی شاهرودی
۵-محمدحسن قدیری -> محمد رضا مدرس یزدی
۶-محمد یزدی
* حقوقدانان
۱-غلامحسین الهام
۲-محمد رضا علیزاده
۳-محسن اسماعیلی
۴-ابراهیم عزیزی
۵-عباسعلی کدخدایی(سخنگو)
۶-عباس کعبی
انتهاي‌پيام/
