بهزاد صابری:
كشور ما با بحث‌های فنی و سياسی پروتكل بيگانه نيست
یک پژوهشگر امور حقوقي و بين‌المللي گفت: آنچه بين ايران و پنج به‌علاوه يك در دست مذاكره است، متن يك «موافقتنامه بين‌المللي» و يك معاهده نيست بلكه يك «نقشه راه» است. يك برنامه مبتني بر اقدامات داوطلبانه و متقابل دو طرف است.
به گزارش حوزه سیاست خارجی گروه سیاسی باشگاه خبرنگاران، كمتر از سه هفته تا پايان ضرب‌الاجل خودخوانده ٣٠ ژوئن براي ايران و ١+٥ زمان باقي است. با وجود خبرهاي رسيده از مذاكرات در خصوص پيشرفت نه‌چندان سريع در نگارش متن برنامه جامع اقدام مشترك اما به نظر مي‌رسد كه روساي كشورهاي حاضر در مذاكرات چندان هم به فرجام اين مذاكرات دو ساله در دولت جديد نااميد نيستند.
در شرايطي كه ايران و شش كشور مقابل آن در ضرب الاجل ماه مارس به سرفصل راهكارهايي براي رسيدن به برجام توافق كردند به نظر مي‌رسد كه جزييات اجراي اين راهكارها به اختلافي ميان دو طرف بدل شده است. در اين مرحله از مذاكرات كه برخي از آن به عنوان حساس‌ترين فاز مذاكراتي سخن مي‌گويند، بي‌اعتمادي قديمي ميان ايران و غرب بيش از ٢٠ ماه گذشته به چشم آمده و همزمان حاشيه‌ها نيز به دنبال بيشترين تاثيرگذاري بر متن هستند. مذاكرات هسته‌اي ميان ايران و ١+٥ در شرايطي به سوژه روز در بسياري از رسانه‌هاي داخلي تبديل شده است كه يكي از تخصصي‌ترين حوزه‌هاي مذاكراتي در نيم‌قرن گذشته در سطح بين‌المللي است و در ظاهر به نظر ساده اين مباحث، پيچيده‌ترين جزييات فني و حقوقي نهفته است. در خصوص جزييات حقوقي برجام و همچنين مساله پر سر و صداي پروتكل الحاقي با دكتر بهزاد صابري، پژوهشگر امور حقوقي و بين‌المللي گفت‌وگويي داشتيم كه به شرح زير است.
مصاحبه را از صفر شروع كنيم. اصولا در مورد چه چيزي مذاكره مي‌شود و اگر فرضا اين مذاكرات به نتيجه برسد، خروجي آن چيست؟
مذاكره در مورد ماهيت برنامه هسته‌اي ايران و هدف بر‌طرف كردن فضاي غبارآلودي است كه به ناحق در مورد برنامه هسته‌اي ايران درست كرده‌اند. و طبيعتا بايد منجر به لغو كامل همه تحريم‌هايي كه به بهانه برنامه هسته‌اي ايران وضع شده‌اند بشود. اينجا مناسب است كه يك‌بار ديگر همه ما به يك نكته ابتدايي و مهم كه گاهي به نظر مي‌رسد مغفول مانده است توجه كنيم و آن اينكه «صلح‌آميز بودن برنامه هسته‌اي ايران» نه يك ژست و شعار براي قانع كردن طرف‌هاي مذاكره بلكه يك واقعيت عيني و اصولي است. اگر بر فرض محال ايران به دنبال سلاح هسته‌اي بود واقعا مذاكرات جاري و آنچه در ژنو و لوزان حاصل شد، جز ضرر و شكست چيز ديگري نيست. اما واقعيت اين است كه نظام جمهوري اسلامي ايران به‌طور راهبردي، محاسباتي و اصولي معتقد بوده و هست كه سلاح هسته‌اي هم به لحاظ شرعي و اخلاقي مردود است و هم به لحاظ استراتژيك. اگر به اين مبناي مشترك باور داشته باشيم كه واقعا هيچ برنامه‌اي براي استفاده نظامي از فناوري هسته‌اي در كار نيست و نخواهد بود، آن وقت تحليل‌ها و انتظارات شايد متفاوت باشد و نظرها در مورد عملكرد تيم مذاكره‌كننده فرق كند.
از اين مقدمه ضروري كه بگذريم، بايد گفت آنچه بين ايران و پنج به‌علاوه يك در دست مذاكره است، متن يك «موافقتنامه بين‌المللي» و يك معاهده نيست بلكه يك «نقشه راه» است. يك برنامه مبتني بر اقدامات داوطلبانه و متقابل دو طرف است. مجموعه‌اي است از «قرارها» كه طرف‌هاي مذاكره با يكديگر مي‌گذارند و هر قدم يك طرف را با قدم‌هاي طرف ديگر گره زده و هماهنگ مي‌كنند. يك «برنامه اقدام» مشترك كه چون قرار است برنامه جامعي باشد، نام آن را برنامه جامع اقدام مشترك يا برجام گذارده‌اند.
اينكه مي‌گوييد خروجي مذاكرات، يك «معاهده بين‌المللي» نيست و يك «برنامه اقدام» مشترك است چندان گويا نيست. به هرحال تعهداتي را براي كشور ايجاد مي‌كند، حالا اسم آن هرچه مي‌خواهد باشد.
خير. اتفاقا اين نكته خيلي مهمي است كه به دليل ظرافت آن، گاهي حتي مورد غفلت صاحبنظران قرار مي‌گيرد. اصلا فرق «برنامه اقدام»، با معاهده و موافقتنامه در همين نكته ايجاد يا عدم ايجاد تعهد حقوقي است. با انعقاد يك موافقتنامه بين‌المللي، همه طرف‌ها به لحاظ حقوقي ملزم به ايفاي تمام و كمال همه تعهداتي مي‌شوند كه در متن آن معاهده مي‌آيد. اگر يك طرف نقض تعهد كند، مسووليت بين‌المللي به دنبال مي‌آورد كه به شرط وجود مرجع ذي‌صلاح، حتي قابل طرح در يك محكمه قضايي يا داوري بين‌المللي است و بايد در صورت امكان، ضمن ايفاي تعهد نقض شده، خسارات ناشي از اين نقض تعهد را جبران كند اما نقض «برنامه جامع اقدام مشترك» از سوي هيچ يك از طرف‌ها، به خودي خود به معناي نقض تعهد و بروز مسووليت بين‌المللي در معناي خاص حقوقي آن نمي‌شود بلكه نقض، اگر بنيادين و اساسي باشد، نتيجه‌اش تنها اثبات ناكارآمدي اين چارچوب و حل نشدن مشكل است. در واقع، نه ايران و نه طرف مقابل در نتيجه اين مذاكرات به يكديگر تعهد حقوقي بين‌المللي نمي‌دهند، بلكه پس از نزديك شدن ديدگاه‌ها و عبور احتمالي از شكاف‌ها، با يكديگر قرار مي‌گذارند كه در يك مسير مشترك حركت كنند؛ مسيري كه هيچ يك از طرف‌هاي مذاكره‌كننده نمي‌توانند تحقق كامل آن را تضمين كنند اما مي‌پذيرند كه اقدامات به صورت متقابل باشد و اعلام مي‌كنند كه «اگر» تمام اين اقدامات محقق شوند، نتيجه آن مورد رضايت آنها خواهد بود. اما اگر به هر دليل، بخشي يا همه اين ترتيبات و قرارها محقق نشود، امكان اجرا يا ادامه اجراي برنامه وجود نخواهد داشت.
مثلا در مورد قطعنامه شوراي امنيت كه صحبت آن هست و بايد مفاد قطعنامه‌هاي قبلي را لغو كند، آشكار است كه شش كشور طرف مذاكره با ايران، نفوذ زيادي در شوراي امنيت دارند و هر پنج عضو دايم شورا را در جمع خود دارند، اما به لحاظ حقوقي معادل با «شوراي امنيت» نيستند. شورا، يك شخصيت مستقل حقوقي داشته و ضمنا اعضاي ديگري هم دارد و لذا قانونا اين شش كشور نمي‌توانند به نمايندگي از شوراي امنيت تعهدي بپذيرند يا تضميني بدهند. اين خود دليل ديگري است بر اينكه جنس «برنامه جامع اقدام مشترك» از جنس اسناد تعهدآور بين‌المللي نيست بلكه در اين برنامه اقدام يا به تعبير ديگر، در اين ترتيبات، طرفين با يكديگر قرار مي‌گذارند كه فلان اقدامات از سوي ايران در ازاي فلان اقدامات از سوي طرف مقابل انجام شود و به همين منوال سلسله اقدامات دنبال شود. پس اگر شش كشور به هردليل در اقناع شوراي امنيت براي انجام يكي از اقدامات مورد نظر ناكام ماندند، عملا اين «برنامه اقدام مشترك» ابتر مي‌ماند و تمام يا بخشي از آن اجرايي نخواهد شد و چنين ناكامي، ما‌به‌ازاي خود را در جانب ايران هم خواهد داشت و ايران نيز بسته به مورد، برخي يا تمام اقداماتي را كه برعهده گرفته است اجرايي نخواهد كرد.
به همين دليل هم هست كه اصل برنامه اقدام مشترك، به لحاظ حقوقي داخلي ما نيازي به تصويب مجلس شوراي اسلامي هم ندارد چون يك سند تعهدآور حقوقي براي كشور نيست.
اگر قرار نيست به تصويب مجلس برسد، پس چرا كنگره امريكا بر ضرورت تصويب آن در كنگره تاكيد دارد؟ چرا كنگره نقش دارد و مجلس شوراي اسلامي ما خير؟
اين برجام قرار نيست به تصويب كنگره امريكا هم برسد. كنگره امريكا صراحتا در هنگام بررسي مصوبه اخير، به اين پيشنهاد كه برجام را به عنوان يك موافقتنامه بين‌المللي تلقي كنند و آن را نيازمند تصويب بدانند راي منفي داد. اتفاقي كه در امريكا افتاد، در واقع صرفا بستن يك قيد و بند جديد از سوي قوه مقننه اين كشور بر اختيارات عادي دولت امريكا بود. طبيعتا قوه مقننه در امريكا و نيز در ايران، اين حق را دارد كه حتي برخي امور عادي را كه در حيطه اختيارات دولت است منوط به صلاحديد خود كند. كنگره امريكا هم تصميم گرفته است اختيار رييس‌جمهور در پذيرش اين قرارها با ايران را محدود كرده و آن را موكول به يك «آري» يا «خير» خود كند ولي برجام را يك موافقتنامه تلقي نمي‌كنند.
اينكه گفته شد كه برجام نيازي به تصويب مجلس ندارد هم با توجه به قوانين و مقررات جاري كشور بود وگرنه مجلس اين اختيار را دارد كه در هر موردي، قانون جديد بگذارد و به شرط عدم مخالفت با شرع و قانون اساسي، تكاليفي براي دولت مقرر كند. كما اينكه مجلس قبلا حتي در مورد ساعت تابستاني و زمستاني كشور، روز آغاز به كار مدارس پس از تعطيلات تابستاني و موارد ديگري كه به‌طور معمول نيازي به ورود مجلس ندارد هم قانونگذاري كرده و قانون هم مطاع است.
اينجا مناسب است چند نكته را كه معمولا از آن غفلت مي‌شود يادآوري كنم اول اينكه مشابه اين مصوبه اخير كنگره امريكا را مجلس ما چند سال قبل و خيلي جلوتر از آنها تصويب كرده است. مجلس ما در آذرماه سال ١٣٨٤ اقدام به تصويب «قانون الزام دولت به تعليق اقدامات داوطلبانه در صورت ارجاع يا گزارش پرونده هسته‌اي به شوراي امنيت» كرده و سپس در تيرماه ١٣٨٩ قانون « صيانت از دستاوردهاي صلح‌آميز هسته‌اي جمهوري اسلامي ايران» را تصويب كرد. با توجه به اين دو قانون، خصوصا قانون دوم كه طبق ماده ٤ آن، هرگونه همكاري دولت با آژانس فراتر از تعهدات موافقتنامه پادمان صراحتا ممنوع شده است، اگر در برجام پيش‌بيني شود كه مثلا در ازاي فلان اقدامات از سوي طرف مقابل، ايران هم پروتكل الحاقي را به شكل داوطلبانه اجرا خواهد كرد، طبيعتا اين اجراي داوطلبانه بدون مجوز مجلس امكان تحقق ندارد. لذا مجلس بايد چنين اجازه‌اي بدهد و طبيعي است كه مجلس به هنگام بررسي اين درخواست، شرايط حاكم بر برجام را نيز بررسي مي‌كند. به عبارت ديگر، اگر اختيارات دولت امريكا اخيرا توسط كنگره محدود شده، مجلس شوراي اسلامي از چند سال پيش چنين شرايطي را به وجود آورده است. با توجه به همين قانون‌ها هم هست كه به نظر مي‌رسد طرح جديدي كه در مجلس در اين ارتباط مطرح شده، نه تنها غيرضروري بلكه تكراري است و ارزش افزوده جديدي به همراه نمي‌آورد. ضمن اينكه عضويت رسمي در پروتكل الحاقي نيز موكول به تصويب مجلس و تاييد شوراي نگهبان است و لذا اجراي مراحل مختلف برجام، نياز به نظر مثبت مجلس خواهد داشت.
از همه اينها گذشته، در نظام امريكا، كنگره و قوه مجريه تنها تصميم‌گيران در اين خصوص هستند. اين در حالي است كه در جمهوري اسلامي، مقام معظم رهبري بالاتر از هر دو قوه مقننه و مجريه، درخصوص اين موضوع صاحب راي هستند و بدون تاييد نهايي ايشان، هيچ برنامه اقدامي به اجرا درنخواهد آمد. اينكه معظم‌له فرمودند در جزييات دخالت نمي‌كنند، به معناي آن نيست كه جزييات خدمت ايشان داده نمي‌شود. جزييات مذاكرات البته به همراه خلاصه‌هاي مديريتي از تمام مطالب مهم به ايشان گزارش مي‌شود و اگر خود ايشان فرصت بررسي جزييات را نداشته باشند يا آن را ضروري نداند، باز قطعا مشاوران معتمد ايشان در اين جزييات غور مي‌كنند و هرآنچه را اهميت داشته باشد به ايشان منعكس مي‌كنند. ناگفته نماند كه آن مسائلي كه اين روزها اين همه بحث‌انگيز شده است، قطعا در زمره «جزييات» نيستند.
در مورد محتواي مذاكرات، بحث بازرسي مراكز نظامي و خطر جاسوسي و انتقال اطلاعات نظامي مطرح شده است. بيانات مقام معظم رهبري هم كه روشن است. از طرف ديگر، از متن پروتكل الحاقي هم برميآيد تفكيكي بين مراكز نظامي و غيرنظامي صورت نگرفته است. بعد هم گفته شد كه پروتكل الحاقي جزو خطوط قرمز ما نبوده است و از «دسترسي مديريت شده» سخن به ميان آمد. حرف‌هايي هم در مورد بستن چشم بازرسان و غيره مطرح شد كه عده‌اي آن را دستمايه طنز كردند. همه اينها باعث ايجاد ابهامات زيادي شده است. حتي برخي افراد و گروه‌ها تا آنجا رفته‌اند كه مدعي هستند تيم مذاكره‌كننده خطوط قرمز را رد كرده است. اگر امكان دارد، يك توضيح شفاف بدهيد تا معلوم شود وضعيت چگونه است.
الان نزديك به ٢٠ سال از انعقاد پروتكل الحاقي مي‌گذرد. اين سند را بسياري از دولت‌ها امضا كرده‌اند و براي بيش از ١٢٠ كشور لازم‌الاجرا شده است. از كشورهاي فقير مانند گينه بيسائو گرفته تا دولت‌هاي صنعتي مانند ژاپن. كشورهاي غربي و اروپايي مانند سويس، سوئد و هلند تا كشورهاي در حال توسعه مهمي مانند اندونزي، آفريقاي جنوبي و تركيه و بسياري ديگر. ايران هم اگرچه هنوز آن را به تصويب نرسانده است اما اين پروتكل را امضا كرده و مدت قابل توجهي هم آن را به‌طور داوطلبانه اجرا كرده است. اين پروتكل تا آذر ماه ١٣٨٤ اجرا مي‌شد و در آن زمان هم مجلس شوراي اسلامي دولت را موظف به «تعليق» همكاري‌هاي داوطلبانه با آژانس كرد. لذا نه مقامات ارشد نظام و نه بخش‌هاي هسته‌اي، فني، سياسي و امنيتي ما با پروتكل الحاقي و روندهاي اجرايي آن بيگانه نيستند و تجربيات خوبي در اين زمينه داريم. اما دو مطلب مهم در ارتباط با دسترسي آژانس به مراكز نظامي هست؛ اول اينكه البته ما گينه‌بيسائو نيستيم - هرچند بالاخره گينه‌بيسائو هم نگراني‌هاي امنيتي و حاكميتي خود را دارد - اما قطعا ملاحظات امنيتي و نظامي هلند، تركيه، اندونزي و ژاپن كمتر از ما نيست. ضمن اينكه نگراني‌هاي كشورها فقط به جاسوسي‌هاي نظامي محدود نمي‌شود. در دنياي امروز، تمام كشورها چه كشورهاي صنعتي و چه در حال توسعه، نگراني‌هاي فراواني از فاش شدن اسرار تكنولوژيك و صنعتي خود دارند. اين يك امر بديهي است كه افراد اعزامي آژانس، ممكن است در نهان ماموريت‌هاي نفوذي از جانب جاهاي ديگري هم داشته باشند. نه ايران بلكه هيچ دولتي، صرفا برمبناي خوش‌باوري و اعتماد به كاركنان آژانس به آنها اجازه نمي‌دهد كه بدون هيچ قيد و شرطي به مراكز نظامي يا صنعتي وارد شوند و «بازرسي كنند». آلمان، ژاپن، هند، هلند، سوييس و امثالهم همه و همه رقباي صنعتي و تكنولوژيك يكديگر هستند.
امروزه شركت‌هاي بزرگ حاضر هستند براي كسب اطلاع از اسرار علمي و تكنولوژيك يكديگر ميليون‌ها دلار هزينه كنند. مسلما براي دولت‌ها مهم است كه كسي، حالا تحت هر عنوان به حريم‌هاي ممنوعه نظامي و غيرنظامي آنها وارد نشود و اطلاعاتي را كه نبايد به‌دست بياورد كسب كند. بر همين اساس، نحوه تدوين پروتكل الحاقي و رويه دولت‌ها و آژانس در اجراي آن، به‌گونه‌اي بوده و هست كه اين قبيل نگراني‌هاي دولت‌ها مرتفع شود. در‌واقع، در اجراي پروتكل الحاقي، تنها چيزهايي كه آژانس اجازه دسترسي به آن را خواهد داشت، مواردي است كه به مساله مواد هسته‌اي و مساله عدم اشاعه مربوط شود. مثال «بستن چشم» شايد كمي دور از ذهن بود. ولي اين مثال، اشاره به اين است كه دولت‌ها حق دارند همه كار بكنند تا بازرسان جز آن چيزي كه بايد ببينند، چيز ديگري را نبينند. حالا بستن چشم بازرسان، مي‌تواند به صورت نشاندن آنان در ماشيني باشد كه امكان ديدن بيرون براي آنها وجود نداشته باشد و تنها جايي از ماشين پياده مي‌شوند كه نگراني از بابت ديدن هرآنچه نبايد ببينند، وجود ندارد. ضمن اينكه جست‌وجو به دنبال مواد هسته‌اي، به دليل ويژگي‌هاي آنها، خيلي با مفهوم «بازرسي» كه در ذهن مردم عادي هست، تفاوت دارد. در رويه اجرايي پروتكل الحاقي در كشورهاي عضو اين سند، خيلي وقت‌ها پيش آمده كه كاركنان آژانس وقتي به يك مكان مشكوك برده شده‌اند كه حساسيت‌هاي نظامي يا امنيتي در مورد آن وجود داشته است، از خاك يا آب يا گياهان نزديك آن نمونه‌برداري كرده‌اند و همين براي آزمايشگاه‌هاي فوق‌پيشرفته آژانس كافي است تا متوجه شوند آيا در نزديكي آن محل، مواد هسته‌اي وجود داشته است يا خير. همواره، حسب مورد، دولت‌ها تدابيري اتخاذ مي‌كنند تا ضمن اينكه آژانس بتواند دسترسي كافي براي تحقيق در مورد وجود مواد هسته‌اي در يك محل را انجام دهد، نگراني از بابت نشت اسرار نظامي يا تكنولوژيك دولت‌ها وجود نداشته باشد. از سوي ديگر با اتخاذ همين قبيل ترتيبات مي‌توان حصول اطمينان كرد كه اين «دسترسي»ها شكل بازرسي و جنبه تحقيرآميز نداشته باشد. مطلب مهم ديگر، اين است كه توقع مستثني بودن كلي و اصولي مراكز نظامي از شمول مكان‌هايي كه آژانس در صورت لزوم مي‌تواند تحت پروتكل الحاقي به آنها دسترسي مديريت شده پيدا كند.
لذا، ضمن تاكيد بر آنچه در بالا در خصوص روش‌هاي موجود براي حصول اطمينان از كنترل اين فرآيند و رفع نگراني‌هاي مربوط به اسرار نظامي يا تكنولوژيك گفته شد، اگر عضو پروتكل بشويم تفكيك اساسي بين مراكز نظامي و غيرنظامي امكان ندارد. حال ما مي‌توانيم عضو پروتكل بشويم يا نشويم. اختيار با ما است. ولي آنچه از مذاكرات برميآيد و حتي قبل از مذاكرات هم معلوم بود، اين است كه بدون پروتكل الحاقي، توافقي در نتيجه مذاكرات وجود نخواهد داشت. البته بله، بدون توافق هم جمهوري اسلامي ايران بر مبناي اقتصاد مقاومتي و با تكيه بر داخل، به راه خود ادامه خواهد داد و زمين به آسمان نخواهد آمد.
برداشــت مـــذاكــره‌كنندگان از دستورالعمل‌هاي‌شان، اين بوده كه پذيرش پروتكل الحاقي و سيستم نظارتي آن، البته با رعايت تمام جوانب احتياطي و مديريتي، جزو خطوط قرمز ما نيست و مي‌توان ضمن پذيرش پروتكل، پس از طي تشريفات قانوني مربوطه، به‌نحوه‌اي عمل كرد كه اسرار نظامي ما در معرض بيگانگان قرار نگيرد. در واقع همه‌چيز به نحوه مديريت اجرايي مسوولان كشوري و لشكري خودمان بستگي خواهد داشت.
اما اگر مشخص شود كه اين برداشت دقيق نبوده، قطعا و يقينا دستور مقامات ارشد نظام براي همه لازم‌الاجراست. ضمن اينكه نهايتا كار ديپلمات‌ها مذاكره است و نه تصميم‌گيري.
انتهای پیام/
